Постанова

від 19.02.2024 по справі 640/559/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 640/559/20

адміністративне провадження № К/9901/27357/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.04.2020 (суддя - Вєкуа Н.Г., Васильченко І.П., Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2020 (судді - Епель О.В., Губська Л.В., Карпушова О.В.)

у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання неправомірними дії.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду, в якому просив суд:

- визнати дії Кабінету Міністрів України при прийнятті постанови Кабінету Міністрів України від 24.12.2019 №1088 неправомірними;

- визнати підпункт 1 пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України №1088 від 24.12.2019 протиправним та нечинним;

- винести окрему ухвалу стосовно порушення Кабінетом Міністрів України основного Закону - Конституції України під час прийняття постанови №804 від 14.08.2019 та № 1088 від 24.12.2019;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії по відновленню дії постанови Кабінету Міністрів України № 45 "Про затвердження порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.1992 №393 від 08.02.2008, у редакції станом на 01.01.2016 в повному обсязі;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України не вчиняти дії, які порушують Конституцію України при прийнятті нормативно-правових актів, спрямованих на перерахунок пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 у січні 2005 року звільнений з військової служби у запас та отримує пенсію відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".

До 01.01.2018 пенсія позивачу виплачувалась у відповідності до вимог пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України №45 від 13.02.2008 (в редакції до 21.02.2019), згідно яких враховувались: посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років; надбавки за знання та використання в роботі іноземної мови, почесне звання "заслужений" чи "народний", службу в умовах режимних обмежень, спортивні звання, доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук та вчене звання; щомісячні надбавки, доплати та підвищення; інші щомісячні надбавки, доплати, тобто, без будь-яких обмежень у відсотках суми підвищення пенсії та з врахуванням не тільки посадового окладу, окладу за військовим званням та відсоткової надбавки за вислугу років, а також інших щомісячних надбавок.

У подальшому, 21.02.2018 Кабінетом Міністрів України була прийнята постанова №103 "Про перерахунок пенсій особам звільнених з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" (далі - постанова №103), пунктом 1 якої визначено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон) до 1 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 1 березня 2018 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб".

Пунктом 2 вказаної постанови врегульовано, що виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) слід проводити з 1 січня 2018 року у таких розмірах:

з 1 січня 2018 року - 50 відсотків; з 1 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року - 75 відсотків; з 1 січня 2020 року - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 1 березня 2018 року.

При цьому, постановою №103 також внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб ", зокрема: у Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", затвердженому постановою КМУ №45, та пункт 5 викладено в такій редакції: "Під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням".

Крім того, додаток 2 до Порядку №45 викладено в новій редакції, в якій відсутні такі складові грошового забезпечення, як щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії.

У відповідності до листів Головного управління Пенсійного фонду України у Хмельницькій області, останнє виплачує позивачу пенсію, починаючи з 01.01.2018 у розмірах, визначених постановою №103.

У той же час, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 у справі №826/3858/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".

Постановою Верховного Суду від 12.11.2019 у справі №826/3858/18 рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 залишено без змін.

В подальшому, 24.12.2019 Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову №1088 "Деякі питання виплати пенсій окремим категоріям громадян", підпунктом 1 пункту 1 якої установлено, що з 1 січня 2020 р. виплата пенсій, призначених згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" до 1 березня 2018 р. (крім пенсій особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським) та перерахованих з 1 січня 2018 р. з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, заклади вищої освіти), що визначені станом на 1 березня 2018 р. відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 р. № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (Офіційний вісник України, 2017 р., № 77, ст. 2374), здійснюється у підвищеному розмірі з урахуванням 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 1 березня 2018 р.

Так, на переконання позивача, п.п. 1 п. 1 вказаної постанови Кабінету Міністрів України встановлено складові пенсійного забезпечення військовослужбовців лише з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсотком надбавки за вислугу років за відповідною, або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення зі служби, а відтак, порушено право позивача на отримання перерахованої пенсії у повному розмірі з урахуванням надбавок, доплат та підвищень.

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо прийняття постанови №1088, а також протиправним та таким, що підлягає визнанню нечинним підпункт 1 пункту 1 вказаної постанови, позивач звернувся до суду з даним позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.04.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2020,позов задоволено частково.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що підпункт 1 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 1088 всупереч вимогам частини 3 статті 1-1, статті 43, частини 4 статті 63 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", змінює структуру і норми пенсійного забезпечення військовослужбовців, зокрема, позивача.

Також суд першої інстанції виходив з того, що оскільки до Порядку № 45 починаючи з 01.01.2016 неодноразово вносились зміни, шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України відповідних постанови, які є чинними та продовжують наразі свою дію, позовні вимоги про зобов`язання Кабінет Міністрів України відновити дію постанови Кабінету Міністрів України №45 "Про затвердження порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.1992 №393 від 08.02.2008, у редакції станом на 01.01.2016 в повному обсязі є безпідставними та не підлягають задоволенню.

Також суд першої інстанції виходив з того, що вимога позивача про зобов`язання Кабінету Міністрів України не вчиняти дії, які порушують Конституцію України при прийнятті нормативно-правових актів, спрямованих на перерахунок пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" спрямована на майбутнє, в той час, як захисту підлягають лише порушені права та інтереси фізичних або юридичних осіб, відповідно до вимог КАС України.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема відповідач покликається на те, що оскаржувана постанова не перераховує пенсії, які призначені відповідно до норм Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", а лише передбачає виплату у 2020 році пенсій, які вже перераховані з 01.03.2018 у розмірі 100 % від перерахованої пенсії. Однак внаслідок неправильного застосування норм вказаного Закону та спірної постанови, суд першої інстанції дійшов хибного висновку про те, що така постанова регулює перерахунок пенсії у 2020 році.

Також відповідач покликається на те, що ані під час відкриття, ані під час розгляду справи по суті судом першої інстанції не було зобов`язано Кабінет Міністрів України зробити публікацію оголошення, визначеного у ст. 264 КАС України.

Відповідач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини 1 та 3 статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Відповідно до статті 49 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Предметом оскарження у цій справі є нормативно-правовий акт - постанова Кабінету Міністрів України 24.12.2019 №1088 "Деякі питання виплати пенсій окремим категоріям громадян".

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у статті 264 КАС України.

Відповідно до частини 1 статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

За правилами частин 2-7 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Верховний Суд неодноразово висловлювався щодо необхідності дотримання визначеної законом особливої процедури розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів та наслідків її недотримання.

Так, у постановах від 11.12.2019 у справі №369/7296/16-а, від 04.03.2020 у справі №450/1236/17 та від 06.10.2020 у справі № 504/2797/16-а, від 31.03.2021 у справі № 640/17408/19, від 24.09.2021 у справі № 0740/851/18 Верховний Суд дійшов наступних висновків.

«…для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.

Тобто, законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.

Отже, недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права та підставою для скасування судового рішення, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).».

З матеріалів справи вбачається, що суд першої інстанції, вимоги статті 264 КАС України щодо обов?язкового повідомлення усіх осіб, на яких поширюється дія цього акта, не виконав, опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідача не зобов?язав.

Наведене свідчить про невиконання судом приписів статті 264 КАС України та, як наслідок прийняття судом рішення про права, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Суд апеляційної інстанції ухвалою від 09.06.2020 зобов`язано відповідача опублікувати оголошення про оскарження в судовому порядку постанови Кабінету Міністрів України № 1088 від 24.12.2019 з вимогами позивача, реквізитами нормативно-правового акта, датою, часом і місцем судового розгляду адміністративної справи.

Водночас, оприлюднення оголошення про розгляд справи на стадії апеляційного провадження не усуває такі недоліки судового розгляду, оскільки за правилами частини 7 статті 264 КАС України лише своєчасне оприлюднення оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта дає підстави вважати, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

При цьому відповідно до частини 6 статті 264 КАС України своєчасним вважається таке оприлюднення, яке здійснене не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання.

Оприлюднення оголошення про розгляд справи щодо оскарження нормативно-правового акта з порушенням зазначеного строку, а тим паче, після постановлення рішення суду першої інстанції, не забезпечить дотримання передбаченої частиною 7 статті 264 КАС України заборони оскарження судового рішення заінтересованими особами, які не брали участь у справі.

Оскільки у справі, яка розглядається, оголошення про розгляд справи оприлюднене уже після постановлення рішення суду першої інстанції, то такі дії суду не можуть вважатись такими що відповідають вимогам статті 264 КАС України, а оприлюднення оголошення про розгляд справи не може вважатись своєчасним.

Відповідно до п. 1 ч. 2, п. 4 ч. 3 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

За правилами ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження наведених вище обставин та виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги статті 264 КАС України та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2020 у справі № 640/559/20 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук