Постанова

від 27.02.2024 по справі 280/3841/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 280/3841/21

адміністративне провадження № К/990/32224/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №280/3841/21

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2

до Виконавчого комітету Запорізької міської ради

треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет" Запорізьке регіональне управління Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву"

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 (головуючий суддя: Конишева О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 (колегія у складі: головуючого судді: Білак С.В., суддів: Юрко І.В., Чабаненко С.В.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2021 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду із позовом до Виконавчого комітету Запорізької міської ради, в якому позивачі просили:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 ;

- зобов`язати Виконавчий комітет Запорізької міської ради організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво.

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , із посиланням на підпункт 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в України» (далі - Закон № 280/97-ВР), зазначили, що до відання Виконкому Запорізької міськради належать власні (самоврядні) повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, проте відповідач на звернення ОСОБА_1 повідомив, що втручання у господарську діяльність ТОВ «Інвестиційна будівельна компанія «Рассвет» (Забудовник) виходить за межі його повноважень, що, на думку позивачів, свідчить про його бездіяльність.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 07.09.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022, задовольнив позовні вимоги.

4. Верховний Суд постановою від 16.11.2022 касаційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради задовольнив частково. Скасував рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07.09.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022 у справі №280/3841/21. Справу №280/3841/21 за позовом ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Запорізької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестиційна будівельна компанія «Рассвет», Запорізьке регіональне управління Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву», про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. За результатами нового розгляду Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 27.03.2023, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, задовольнив позовні вимоги.

6. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що алгоритм дій відповідача повинен був полягати у організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва, розробленням планів, порядків, встановленням обмежень та приписів, що спрямовані на вирішення проблемних питань та подолання кризової ситуації щодо даних об`єктів будівництва, законотворчі ініціативи, тобто спрямування дій на реальні пошуки механізмів добудови об`єктів незавершеного будівництва. Відповідачем не надано до суду доказів на підтвердження вчинення останнім конкретних дій, спрямованих на вирішення порушеного позивачами питання. У відповідача було достатньо часу, щоб реалізувати хоча б частину із поставлених під час засідань робочої групи питань для реального вирішення проблеми. Саме тому, суд зробив висновок про протиправність бездіяльності відповідача, яка полягає в утриманні від реалізації повноважень, спрямованих на організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , у зв`язку з неможливістю забудовника продовжувати будівництво.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що на сьогоднішній день відсутній чіткий нормативно-правовий порядок, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій в розумінні організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків. Саме тому, відповідач самостійно запровадив власні внутрішні процедури, про які неодноразово зазначав в ході розгляду справи. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що відповідачем створена відповідна робоча група з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків. Вказана робоча група проводила засідання, надавала доручення, складала алгоритм вирішення питання добудови житлових будинків через утворення ЖБК, заміни забудовника та ін. Тобто, відповідач не вчиняв бездіяльність, про яку зазначили суди першої та апеляційної інстанції.

Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що на Виконавчий комітет Запорізької міської ради розповсюджуються делеговані повноваження, відповідно до яких покладено обов`язок здійснення контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, а також контроль за будівництвом.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Вказану касаційну скаргу зареєстровано в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями у цій справі визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

11. Ухвалою Верховного Суду від 16.10.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023.

12. Ухвалою Верховного Суду від 26.02.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Як встановлено судами попередніх інстанції, Запорізьким регіональним управлінням «Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» укладено Кредитні договори з ОСОБА_2 та ОСОБА_1 , за якими Кредитор зобов`язується надати Позичальнику грошові кошти на будівництво Житла (Будинок АДРЕСА_3 ), що будується згідно Договорів купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно, укладених між ТОВ «ІБК «РАССВЕТ та позивачами.

14. З боку ОСОБА_2 укладено: Договір-купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно №61/76/18 від 24.05.2018; Кредитний Договір №0806201808 від 21.06.2018; Додаткову угоду №1 від 08.11.2019 про продовження терміну здачі в експлуатацію до 01.10.2020; Додатковий договір №1 від 30.04.2020 до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми боргу; Додатковий договір №2 від 26.04.2021 до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми 6оргу.

15. З боку ОСОБА_1 укладено: Договір-купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно №101/77/18 від 29.01.2018; Кредитний Договір №0802201802 від 15.02.2018; Додатковий договір №1 від 02.07.2020 до кредитного договору.

16. За вищезазначеними Договорами купівлі-продажу Продавець (TOB «ІБК «РАССВЕТ») зобов`язується передати у власність Покупцеві (позивач 1, позивач 2) об`єкт будівництва (Будинок АДРЕСА_3 ), майнові права на квартири передаються у разі внесення договірної вартості майнових прав у зазначену в Договорах купівлі-продажу дату. Відповідно до пункту 3.1.1. Договорів купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно строк здачі в експлуатацію Об`єкта будівництва зазначений - «до 31.05.2019р». Однак, в обумовлений термін, визначений Договором, будинок не був зданий в експлуатацію.

17. За Договорами купівлі-продажу неодноразово укладалися додаткові угоди із зазначенням продовження строку введення в експлуатацію будинків та встановлення пільгового періоду щодо сплати основного боргу за кредитними договорами.

18. Покупцям, після багаточисельних письмових вимог, було надано графік виконання будівельних робіт з липня 2017 року до жовтня 2020 року, але зазначений обсяг робіт відповідно до графіку за проміжок час з 2017 року по жовтень 2019 року не відповідає дійсності, тому що фактично ці роботи не виконані.

19. 10.03.2020 було здійснено виїзний захід щодо перевірки дотримання графіку будівництва, на якому були присутні представники ініціативної групи з боку Покупців ( ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 ). Під час перевірки встановлено, шо будівництво взагалі не ведеться.

20. 03.07.2020 Ініціативною групою складено акт огляду будівництва (Будинок АДРЕСА_3 ), яким зафіксовано, що з моменту попередньої перевірки 10.03.2020 на будівництві нічого не змінилось, будівництво не ведеться.

21. Акт перевірки направлений до Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву», на що жодних спростувань чи заперечень не надходило.

22. Відповіддю на звернення ініціативної групи Запорізької обласної державної адміністрації від 07.09.2020р. №05-Ко-1169-2 повідомлено, що за результатами обстеження об`єктів будівництва, з`ясовано, що будівництво Будинок АДРЕСА_2 , Будинок №76 по вул. Нагнибіди у м. Запоріжжі призупинене.

23. Ініціативна група (звернення за підписом ОСОБА_1 ) письмово звернулась за вирішенням питання до Виконавчого комітету Запорізької міської ради.

24. Серед змісту відповіді Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 04.12.2020 №13927/03-12/01, який має інформативний характер, з описом складної ситуації навколо спірного будівництва, між іншим зазначено що втручання у господарську діяльність TOB «ІБК «РАССВЕТ»» виходить за межі повноважень Запорізької міської ради. Тобто виконання прямих своїх зобов`язань, передбачених чинним законодавством України, щодо організації роботи із завершення будівництва у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, охарактеризовано як втручання у господарську діяльність TOB «ІБК «РАССВЕТ».

25. Заявляючи позовні вимоги до відповідача - виконавчого органу Запорізької міської ради позивачі стверджують, що законодавство покладає на зазначений орган обов`язки з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб. На переконання позивачів, дії відповідача не направлені на досягнення результату, а саме завершення будівництва будинків АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 . Вважаючи, що відповідач проявляє протиправну бездіяльність, позивачі подали позов до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

27. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Згідно з положеннями частини першої статті 140 Основного Закону України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

29. Частинами другою, третьою цієї ж статті Конституції України встановлено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

30. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон № 280/97-ВР.

31. Згідно із статтею 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

32. Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

33. Статтею 4 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

34. Згідно із статтею 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

35. За правилами частин першої та другої статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

36. Делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад (стаття 1 Закону № 280/97-ВР).

37. Статтею 31 Закону № 280/97-ВР закріплено повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва.

38. Так, згідно із підпунктом 11 пункту «а» статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

39. У свою чергу, здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків належить до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (підпункт 7 пункту «б» статті 31 Закону № № 280/97-ВР).

40. У той же час, відповідно до положень статті 18 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію.

Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також стосовно фізичних осіб - підприємців, які використовують працю найманих працівників, шляхом подання посадовими особами органів місцевого самоврядування відповідного звернення з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.

41. Зміст наведених норм права свідчить про те, що організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

42. У межах даної адміністративної справи спірним аспектом є наявність/відсутність протиправної бездіяльності відповідача в частині не забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

43. Аналіз підпункту 11 пункту "а" частини 1 статті 31 Закону № 280/97-ВР дає підстави дійти висновку про наявність повноважень у відповідача в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

44. При цьому, вказаною нормою законодавства не визначено обов`язку та повноважень місцевих органів добудовувати об`єкти незавершеного будівництва за кошти місцевого бюджету, а передбачено обов`язок місцевих органів вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

45. На законодавчому рівні відсутній порядок реалізації місцевими органами самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків, а також відсутній механізм реалізації повноважень з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва цих будинків.

46. Згідно правової позиції Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справі «Рисовський проти України» (Заява № 29979/04), у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії", заява N 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява N 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).

47. У пункті 71 вказаного рішення ЄСПЛ зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії", п. 74).

48. Основний Закон України у частині першій статті 8 проголошує й те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

49. Конституційний Суд України у підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м`якого покарання) від 02.11.2004 №15-рп/2004 охарактеризував верховенство права як панування права в суспільстві. Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

50. В Україні, як у правовій державі, де на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права, не може бути неврегульованих правом суспільних відносин, а органи виконавчої влади, в тому числі місцеві, повинні вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб здійснювати свої повноваження на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, мають працювати над досягненням конкретних, вимірюваних цілей, тобто ефективно.

51. Встановлені законом повноваження не повинні сприйматись абстрактно, мати суто формальний, декларативний характер, а суб`єкти владних повноважень не можуть відмовлятись від виконання тих чи інших юридично значимих і обов`язкових до виконання дій лише тому, що вони не підкріплені чітко зафіксованою у законодавстві правовою процедурою їх реалізації.

52. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 31.07.2020 у справі №826/14682/16, від 24.01.2023 у справа № 420/7138/19.

53. Верховний Суд в постанові від 16.11.2022 № 280/3841/21, направляючи справу на новий розгляд, констатував наявність повноважень у відповідача в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво(п.28 постанови).

Верховний Суд звернув увагу на те, що в межах цієї адміністративної справи спірним аспектом є наявність/відсутність протиправної бездіяльності відповідача в частині забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво(п. 28 Постанови)

Колегія суддів зазначала, що для правильного застосування положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування, з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій (п. 41 Постанови)

При вирішенні цього спору колегія суддів враховувала, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені(п. 25 Постанови)

54. Верховний Суд в постанові від 24.01.2023 у справа № 420/7138/19 дійшов до висновку про наявність повноважень у відповідачів в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. Верховний суд звернув увагу, що наведена норма права не конкретизує, які дії підпадають під визначення «організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків». Станом на час вирішення спору по суті на законодавчому рівні не регламентований механізм реалізації органами місцевого самоврядування повноважень щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва довгобудів. Колегія суддів зазначила, що на законодавчому рівні відсутній порядок реалізації органами місцевого самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків.

Колегія суддів Верховного Суду зазначила, що для правильного застосування положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування, з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій.

55. Таким чином, у даному випадку в межах спірних правовідносин мова йде саме про будівництво об`єкта із залученням коштів фізичних осіб у таке будівництво, а отже відповідач був зобов`язаний в межах наданих йому законами та Конституцією України повноважень вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, оскільки у ході судового розгляду було підтверджено неспроможність забудовника продовжувати таке будівництво.

56. Як свідчать матеріали справи, Виконавчий комітет Запорізької міської ради обмежився листуванням з відповідними контролюючими органами, у тому числі й позивачами, проведенням нарад, засідань, зустрічей, які, втім, не були ефективними і не призвели до реальних і юридично значимих наслідків, жодним чином не вирішили ситуацію із завершенням будівництва.

57. З матеріалів справи також вбачається, що під час засідань робочих груп, створених відповідачем, вирішувались питання стосовно недобудованих будинків та за результатом засідань складалися відповідні протоколи.

58. Проте, як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, алгоритм дій відповідача повинен був полягати у організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва, розробленням планів, порядків, встановленням обмежень та приписів, що спрямовані на вирішення проблемних питань та подолання кризової ситуації щодо даних об`єктів будівництва, законотворчі ініціативи, тобто спрямування дій на реальні пошуки механізмів добудови об`єктів незавершеного будівництва.

59. Про цьому, створення робочої групи та проведення такою засідань, не призводили до жодного результату, жодних дій/рішень зобов`язального характеру з метою отримання проектної документації на незавершене будівництво, до забудовника здійснено не було. Відповідачем надано копії протоколів засідань робочої групи, однак не надано доказів щодо виконання рішень, визначених в таких протоколах. Зокрема, інформацію щодо ступеню готовності об`єктів будівництва, плану і графіку добудови, плану із зазначенням коштів необхідних для добудови будинків, включаючи отримання та актуалізацію всієї робочо-проектної та дозвільної документації відсутній, пропозиції та шляхи вирішення питання добудови та здачі в експлуатацію будинків, які не надані, звіту щодо наявності проектно-кошторисної, дозвільної, технічної документації, висновків щодо можливості включення другого замовника будівництва поряд з КП «УКБ» не надані.

60. Отже, відповідачем не надано до суду доказів на підтвердження вчинення останнім конкретних дій, спрямованих на вирішення порушеного позивачами питання.

61. Крім того, колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що на Виконавчий комітет Запорізької міської ради розповсюджуються делеговані повноваження, відповідно до яких покладено обов`язок здійснення контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, а також контроль за будівництвом, оскільки чинним законодавством органи місцевого самоврядування наділені делегованими повноваженнями здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків та власними повноваженнями з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

62. З огляду на зазначене, відповідачем не вчиняються всі можливі дії, які залежать безпосередньо від нього, з метою реалізації повноважень, закріплених підпунктом 11 пункту "а" частини 1 статті 31 Закону № 280/97-ВР.

63. Зазначене свідчить про протиправність бездіяльності відповідача, яка полягає в утриманні від реалізації повноважень, спрямованих на організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , у зв`язку з неможливістю забудовника продовжувати будівництво.

64. Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

65. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

66. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.03.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій