Рішення

від 01.03.2024 по справі 240/24870/23

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 березня 2024 року м. Житомир справа № 240/24870/23

категорія 108120000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Майстренко Н.М., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку,

встановив:

Станишівська сільська рада Житомирського району Житомирської області звернулася з позовом про визнання протиправним та скасування висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 07.08.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-02-24-01671-а.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржуваний висновок не відповідає критерію "пропорційності", оскільки вимога припинити зобов`язання за договором, який сумлінно виконується сторонами, може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб`єктів - сторін договору про закупівлю.

Ухвалою суду позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження та призначено справу до судового розгляду за правилами загального позовного провадження.

Відповідач подав до суду відзив на позовну заяву, в якому він просить відмовити у задоволенні позову. Зазначає, що за результатами проведеного моніторингу установлено, що у складі тендерної пропозиції учасника ТОВ "Універсал Буд-2020" адміністративні витрати у складі договірної ціни розраховані відповідно до Додатку № 27 Настанови, а не на підставі показників, визначених розрахунково-аналітичним методом на підставі аналізу цих витрат за попередній звітний період за даними бухгалтерського обліку з використанням самостійно обраної підприємством бази розподілу або за показниками, наведеними в Додатку № 26 Настанови, а відтак тендерна пропозиція не відповідає пп. 6.1 п. 6 розділу ІІІ та Додатку 2 до тендерної документації. Вказує також на те, що у ціні тендерної пропозиції не враховані кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами.

У відповіді на відзив позивач просить визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, оскільки тендерною документацією не передбачено подання окремого розрахунку адміністративних витрат, кошторисного прибутку тощо. Зазначено лише, що при розрахунку договірної ціни учасник має керуватися кошторисними нормами України у будівництві "Настанова з визначення вартості будівництва", затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281. Вимоги, визначені контролюючим органом у висновку, щодо порядку усунення допущених порушень є такими, що не відповідають критеріям, встановленим ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Протокольною ухвалою суду закрито підготовче провадження та ухвалено перейти до розгляду справи по суті.

Згідно з ч. 4 ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

Згідно з ч. 5 ст. 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи та матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення на них, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом встановлено, що за результатами оголошеного тендеру на закупівлю по предмету "Капітальний ремонт покрівлі Будинку культури" позивачем 25.04.2023 укладено договір про закупівлю робіт № 139 з ТОВ "Універсал Буд-2020".

В електронній системі закупівель оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, де зазначено, що з огляду на встановлені порушення вимог статей 5, 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", ст. 8 Закону України "Про публічні закупівлі" зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 25.04.2023 № 139 та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

З таким висновком позивач не погоджується, вважає його незаконним та таким, що підлягає скасуванню, у зв`язку із чим звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.

Спірні правовідносини між сторонами по даній справі щодо порядку та підстав здійснення моніторингу процедур публічних закупівель та участі громадськості в ньому регулюються правовими нормами Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII ( надалі - Закон № 922-VIII) та Особливостями здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (надалі - Особливості), що були чинні на день виникнення таких відносин.

Суть допущеного порушення зведена до того, що тендерна пропозиція ТОВ "Універсал Буд-2020" містила адміністративні витрати, розрахунок яких проведено не на підставі показників до Кошторисних норм України "Настанови з визначення вартості будівництва", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 01.11.2021 року за №281 (надалі - Настанова), а на підставі показників Додатку №27 до цієї ж Настанови.

Такі доводи відповідача, як органу державного фінансового контролю, не в повній мірі відповідають обставинам справи та вимогам чинного законодавства з огляду на таке.

Безспірно, вимоги до тендерної документації, її складові врегульовані правовими нормами ст. 22 Закону № 922-VIII.

В силу приписів абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тобто законодавець передбачає можливість включення до тендерної пропозиції іншої інформації, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Досліджена в судовому засіданні тендерна документація позивача містить посилання, що ціна тендерної пропозиції учасника повинна бути розрахована відповідно Кошторисних норм України "Настанови з визначення вартості будівництва", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 01.11.2021 за № 281.

Відповідно до вимог п. 1.2 Настанови адміністративні витрати - це загальногосподарські витрати, пов`язані з обслуговуванням та управлінням будівельною організацією, які не включаються до собівартості будівельних робіт.

В розумінні п. 5.17 Настанови адміністративні витрати в складі ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) обчислюються виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням положень Методичних рекомендацій з формування собівартості будівельно-монтажних робіт, затверджених наказом Мінрегіону від 31.12.2010 № 573, і переліку адміністративних витрат, наведених у додатку 26 цієї Настанови.

Судом встановлено та визнається сторонами, що пропозиція ТОВ "Універсал Буд-2020", як учасника процедури закупівлі, містила розмір адміністративних витрат, як складову договірної ціни (розрахунок 10).

Судом встановлено та визнається сторонами, що розрахунок розміру таких адміністративних витрат ТОВ "Універсал Буд-2020", як учасником процедури закупівлі, проведено на підставі показників Додатку №27 до вказаної Настанови, а не на підставі Додатку №26.

Суд погоджується із доводами позивача, що приписи п. 5.17 цієї Настанови помилково містили посилання на необхідність розрахунку розміру таких адміністративних витрат на підставі показників Додатку №26 до вказаної Настанови.

Такі доводи підтверджуються тим, що наказом Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури від 22.09.2023 за № 854 внесено зміни до п. 5.17 Настанови, яким виправлено таку помилку і підтверджено, що розрахунок розміру таких адміністративних витрат повинен проводитися на підставі показників Додатку №27 до вказаної Настанови.

Зазначене свідчить, що пропозиція ТОВ "Універсал Буд-2020", як учасника процедури закупівлі, містила розмір адміністративних витрат, як складову договірної ціни, розрахунок яких проведено у повній відповідності до вимог вказаної Настанови.

Що стосується включення до складу ціни пропозиції коштів на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, то відповідно до п. 5.33 Настанови до складу ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни незалежно від її виду) включаються кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, призначені на відшкодування збільшення вартості трудових та матеріально-технічних ресурсів, спричинене інфляцією, яка може відбутися протягом будівництва. Кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, розраховуються виходячи зі строків будівництва, виду будівництва, структури робіт, вартості трудових та матеріально-технічних ресурсів, врахованих у ціні пропозиції учасника процедури закупівлі (договірній ціні), та на підставі на підставі прогнозних індексів цін виробників промислової продукції на наступні періоди, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Суд вважає безпідставними доводи відповідача, наведені у висновку, що невключення ТОВ "Універсал Буд-2020"" у ціні поданої на тендер пропозиції (договірній ціні) інфляційних витрат зобов`язувало позивача як замовника тендеру відхилити таку пропозицію.

Як вже було зазначено, в силу приписів абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тобто законодавець наділяє замовника тендеру правом, а не обов`язком, на включення до тендерної пропозиції іншої інформації, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Суд вважає помилковими доводи відповідача, що приписи Настанови передбачають саме обов`язковість включення до складу ціни поданої на тендер пропозиції (договірної ціни) інфляційних витрат. Такі доводи є наслідком безпідставного та довільного трактування відповідачем вимог Настанови, оскільки положення вказаної Настанови передбачають лише механізм формування цих витрат при ймовірності настання інфляції. Тобто включення таких витрат до складу ціни поданої на тендер пропозиції (договірної ціни) є правом виключно учасника тендеру.

В зв`язку з цим, суд вважає обґрунтованими доводи представника позивача, що невключення ТОВ "Універсал Буд-2020" у ціні поданої на тендер пропозиції (договірній ціні) інфляційних витрат не зобов`язувало позивача як замовника тендеру відхилити таку пропозицію, а тому оскаржуваний висновок в цій частині є таким, що не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.

Судом також враховується, що кошторисна частина проектної документації за робочим проектом "Капітальний ремонт покрівлі Будинку культури у с. Кодня" отримала позитивний експертний звіт від 30.12.2022 року № 552/КД/2022, в якому зазначено, що кошторисна документація складена згідно з наказом Мінрегіону від 25.06.2021 № 162 "Деякі питання ціноутворення у будівництві" та згідно Кошторисних норм України "Настанова з визначення вартості будівництва", затверджених наказом Мінрегіону від 01.11.2021 № 281.

Що стосується тверджень відповідача про відхилення позивачем тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 , яка була на 330722,39 грн. нижчою від пропозиції ТОВ "Універсал Буд-2020", то відповідач не довів, що зазначений підприємець виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності і така тендерна пропозиція могла бути прийнята. Відтак, такі заперечення визнаються безпідставними.

Інших підстав, передбачених Законом № 922-VIII та Особливостями, для відхилення позивачем тендерної пропозиції ТОВ "Універсал БУД-2020", оскаржуваний висновок відповідача не містить.

В зв`язку з цим, суд вважає безпідставними доводи відповідача щодо наявності підстав для відхилення позивачем тендерної пропозиції ТОВ "Універсал Буд-2020" та підстав для визнання тендеру таким, що проведений із порушенням вимог чинного законодавства і як наслідок розірвання укладеного за його результатами договору закупівлі з переможцем тендеру.

Разом з тим, суд вважає помилковими доводи відповідача, наведені у висновку, що порушення замовником тендеру положень ст. 8 Закону № 922-VIII є безспірною підставою для визнання тендеру таким, що проведений із порушенням вимог чинного законодавства і як наслідок розірвання укладеного за його результатами договору закупівлі з переможцем тендеру.

Відповідач не врахував, що правові норми ст. 8 Закону № 922-VIII регулюють виключно відносини здійснення моніторингу процедур публічних закупівель, що виникають між органом державного фінансового контролю і замовником.

Суд враховує, що відповідно до вимог ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як зазначено в ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до вимог ч. 6 ст. 8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

За своєю суттю оскаржуваний висновок зведений до зобов`язання позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 25.04.2023 № 139, який укладений з ТОВ "Універсал Буд-2020".

Суд враховує, що в розумінні положень ст. 1 та ст. 41 Закону № 922-VIII договір про закупівлю - господарський договір, що укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.

Правовий інститут припинення зобов`язань врегульовано правовими нормами глави 50 Цивільного кодексу України, які прямо зазначають, що зобов`язання припиняються із підстав, передбачених законом, або з підстав, передбачених договором.

Припинення зобов`язання на вимогу однієї із сторін допускається лише у випадках, встановлених договором або законом (ч. 2 ст. 598 Цивільного кодексу України).

Разом з тим, оскаржувана частина вимоги не містить жодних обґрунтувань того, що підстави для припинення зобов`язань за договором на вимогу однієї сторони (замовника) про закупівлю робіт від 25.04.2023 №139, який укладений з ТОВ "Універсал Буд-2020", наявні в самому договорі або такі підстави містяться в конкретному законодавчому акті.

Суд вважає безпідставними доводи відповідача, наведені у відзиві на позов, що підстави для припинення зобов`язань зумовлені недотриманням позивачем вимог Закону № 922-VIII.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 215 Цивільного кодексу України недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлена законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається.

Суд враховує, що правові норми Закону № 922-VIII не містять жодних підстав для припинення зобов`язання за договором закупівлі на вимогу замовника.

Правові норми Закону № 922-VIII містять лише виключний перелік підстав для визнання договору про закупівлю нікчемним.

Так, за приписами ст. 43 Закону № 922-VIII договір про закупівлю є нікчемним у разі: 1) якщо замовник уклав договір про закупівлю до/без проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі згідно з вимогами цього Закону;

2) укладення договору з порушенням вимог частини четвертої статті 41 цього Закону;

3) укладення договору в період оскарження процедури закупівлі відповідно до статті 18 цього Закону;

4) укладення договору з порушенням строків, передбачених частинами п`ятою і шостою статті 33 та частиною сьомою статті 40 цього Закону, крім випадків зупинення перебігу строків у зв`язку з розглядом скарги органом оскарження відповідно до статті 18 цього Закону;

5) якщо назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником не відповідає товарам, роботам чи послугам, що фактично закуплені замовником.

Разом з тим, оскаржуваний висновок не містить підстав, передбачених ст. 43 Закону № 922-VIII, для визнання договору про закупівлю робіт від 25.04.2023 № 139, який укладений з ТОВ "Універсал Буд-2020", нікчемним і як наслідок припинення зобов`язань між його сторонами.

Суд вважає наведені доводи наслідком безпідставного та довільного трактування відповідачем вимог Закону № 922-VII.

Суд погоджується із доводами, наведеними у відзиві, що в силу вимог ст. 8 Закону № 922-VIII відповідач має право зобов`язати замовника усунути порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Разом з тим, відповідач не врахував, що договори є двохсторонніми правочинами і що для припинення зобов`язань за такими договорами потрібне волевиявлення обох сторін такого договору.

На підставі викладеного та із врахуванням положень ст. 2 КАС України суд вважає, що оскаржуваний висновок не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, оскільки прийнятий без урахування всіх обставин справи та без урахування необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

В зв`язку з цим суд вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню в повному обсязі.

Судові витрати підлягають розподілу відповідно до ст. 139 КАС України.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 9, 77, 90, 139-143, 242-246, 250, 255 КАС України, суд

вирішив:

Позов Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області (вул. Кооперативна, 3, с. Станишівка, Житомирський район, Житомирська область, 12430) до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (м-н ім. С.П. Корольова, 12, м. Житомир, 10014, код ЄДРПОУ 40479560) про визнання протиправним та скасування висновку задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 07.08.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-02-24-010671-а.

Судові витрати Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області у вигляді судового збору в сумі 2684,00 грн. підлягають відшкодуванню шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Н.М. Майстренко