Постанова

від 14.08.2024 по справі 240/24870/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/24870/23

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Майстренко Наталія Миколаївна

Суддя-доповідач - Матохнюк Д.Б.

14 серпня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Матохнюка Д.Б.

суддів: Гонтарука В. М. Білої Л.М. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Кушнір В. В.,

представника позивача: Кирильчук І.В.,

представника відповідача: Бабич А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 01 березня 2024 року у справі за адміністративним позовом Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В :

у серпні 2023 року Станишівська сільська рада Житомирського району Житомирської області звернулась до суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі № UА-2023-02-24-01671-а від 07.08.2023.

01 березня 2024 року Житомирський окружний адміністративний суд прийняв рішення про задоволення позовних вимог.

Не погоджуючись з судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

У судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримала та просила її задовольнити.

Представник позивача про задоволення апеляційної скарги заперечив, посилаючись на її необгрунтованість та безпідставність.

Заслухавши, суддю-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що за результатами оголошеного тендеру на закупівлю по предмету "Капітальний ремонт покрівлі Будинку культури"позивачем 25.04.2023 укладено договір про закупівлю робіт № 139 з ТОВ "Універсал Буд-2020".

В електронній системі закупівель оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, де зазначено, що з огляду на встановлені порушення вимог статей 5, 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", ст. 8 Закону України "Про публічні закупівлі"зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 25.04.2023 № 139 та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

У ході проведеного моніторингу встановлено, що згідно протоколу тендерного комітету Станишівської сільської ради від 27.03.2023 №80 позивачем відхилено тендерну пропозицію учасника ФОП ОСОБА_1 внаслідок не відповідності пропозицій вказаного учасника умовам тендерної документації. При цьому, переможцем торгів визнано тендерну пропозицію учасника ТОВ «Універсал БУД-2020», яка була дорожчою за пропозицію відхиленого учасника на 330722,39 грн.

Крім того, проведеним моніторингом встановлено, що у складі тендерної пропозиції учасника ТОВ «Універсал БУД-2020» адміністративні витрати у складі договірної ціни розраховані відповідно до п. 4.39 та п. 4 таблиці Додатку 27 «Настанови з визначення вартості будівництва», затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281 (Настанова), а не на підставі показників визначених розрахунково-аналітичним методом на підставі аналізу цих витрат за попередній звітний період за даними бухгалтерського обліку з використанням самостійно обраної підприємством бази розподілу або за показниками, неведеними в Додатку 26 Настанови, як це передбачено вимогами п. 5.17 розділу V Настанови, а відтак вказана тендерна пропозиція не відповідає пп. 6.1 п. 6 розділу ІІІ та Додатку №2 до тендерної документації.

Також, проведеним моніторингом встановлено, що учасником ТОВ «Універсал БУД-2020» при розрахунку тендерної пропозиції до договірної ціни не включено кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, що передбачено п. 5.1 розділу V Настанови.

Непогоджуючись із вказаним висновком позивач оскаржив його до суду.

За результатами встановлених обставин судом першої інстанції зроблено висновок щодо обґрунтованості позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Так, ч.ч. 1, 2статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»від 26 січня 1993 року № 2939-XIIвизначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленомуЗаконом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженимпостановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43(Положення) визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно допп. 3 пункту 4 Положенняреалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель, моніторингу закупівель.

Згідно п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Так, правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначені Законом України Про публічні закупівлі (Закон №922-VIII).

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону №922-VIIIмоніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Згідно абз. 2 ч. 1ст. 8 Закону №922-VIIIмоніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Відповідно до ч. 2ст.8 Закону №922-VIIIрішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно достатті 7 цього Закону.

Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом (ч. 3ст. 8 Закону №922-VIII).

Частиною 6 ст. 8 Закону №922-VIII визначено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Згідно з ч. 7 ст. 8 Закону №922-VIII у висновку обов`язково зазначаються:

-найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

- назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

- унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

- опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

- зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Згідно абз. 1 ч. 3 ст. 22 Закону Закону №922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тобто законодавець передбачає можливість включення до тендерної пропозиції іншої інформації, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Разом з тим, Положеннями п.5.17. Розділу V Кошторисних норм України у будівництві «Настанова з визначення вартості будівництва», які затверджені наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 року № 281 (Настанова) визначено, що адміністративні витрати в складі ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) обчислюються виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням положень склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням положень Методичних рекомендацій з формування собівартості будівельно-монтажних робіт, затверджених наказом Мінрегіону від 31.12.2010 № 573, і переліку адміністративних витрат, наведених у додатку 26 цієї Настанови.

У складі ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) адміністративні витрати включаються за показниками, визначеними розрахунково- аналітичним методом на підставі аналізу цих витрат за попередній звітний період за даними бухгалтерського обліку з використанням самостійно обраної підприємством бази розподілу (зокрема у відсотках від прямих витрат) або за показниками, наведеними в Додатку 26 цієї Настанови.

Положеннями п.5.31. Розділу V Кошторисних норм України у будівництві Щ «Настанова з визначення вартості будівництва», які затверджені наказові Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 року № 281 визначено, що у ціні пропозиції учасника процедури закупівлі (договірній ціні) враховуються кошти на покриття ризиків, пов`язаних з виконанням робіт, що пропонуються, розмір яких залежить від сукупності цілого ряду факторів, у тому числі: стадії проектування; виду будівництва; технічної та технологічної складності об`єкта будівництва, складності виконання будівельних робіт; тривалості будівництва; способів фінансування будівництва; виду договірної ціни, що пропонується за умовами конкурсних торгів.

Зазначені кошти враховуються у розмірі, визначеному на підставі обгрунтовувальних розрахунків підрядника, виходячи з перелічених факторів.

Розмір цих коштів залежить від повноти інформації про об`єкт замовлення та способи виконання робіт, що зменшує небезпеку непередбачених ситуацій на будівельному майданчику при виконанні робіт.

Положеннями п.5.33. Настанови визначено, що до складу ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни незалежно від їївиду) включаються кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, призначені на відшкодування збільшення вартості трудових та матеріально-технічних ресурсів, спричинене інфляцією, яка може відбутися протягом будівництва. Кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, розраховуються виходячи зі строків будівництва, виду будівництва, структури робіт, вартості трудових та матеріально- технічних ресурсів, врахованих у ціні пропозиції учасника процедури закупівлі (договірній ціпі), та на підставі на підставі прогнозних індексів цін виробників промислової продукції на наступні періоди, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Так, як в даному випадку послуги з поточного ремонту не відносяться до будівництва (капітальний ремонт покрівлі Будинку культури), а, також через малі терміни фактичного виконання послуг, та у відповідності із затвердженим зведеним кошторисом, замовник не вимагає включення коштів на покриття додаткових витрат на покриття інфляційних процесів, які можуть необґрунтовано завищити очікувану вартість закупівлі.

Вказане вище спростовує твердження апелянта про невідповідність тендерної пропозиції вимогам установленим у тендерній документації відповідно до абзацу 1 частини 3статті 22 Закону №922-VIIIта іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.

Крім того, із матеріалів справи встановлено, що розрахунок розміру таких адміністративних витрат ТОВ "Універсал Буд-2020", як учасником процедури закупівлі, проведено на підставі показників Додатку №27 до вказаної Настанови, а не на підставі Додатку №26.

Згідно п. 4.39 Настанови(визначення адміністративних витрат при складанні інвесторської кошторисної документації) кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій призначені на відшкодування адміністративних витрат, пов`язаних з виконанням будівельних робіт, перелік витрат, що враховуються показниками при обчисленні адміністративних витрат, наведено у додатку 26 Настанови.

В інвесторській кошторисній документації кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій визначаються на підставі рекомендованих показників, виражених у гривнях в розрахунку на одну людино-годину загальної кошторисної трудомісткості, які наведені в додатку 27 цієї Настанови, виходячи з класу наслідків (відповідальності) об`єкта (крім видів робіт, зазначених у пунктах 4, 5 таблиці додатку 27 цієї Настанови, для яких адміністративні витрати визначаються на підставі відповідних показників). У разі коли об`єктом будівництва є комплекс (будова), до складу якого входять об`єкти з різними класами наслідків (відповідальності), а також комплекс (будова), до складу якого входять об`єкти з одним класом наслідків (відповідальності), що за сукупними показниками перевищують рівень, встановлений для об`єктів з відповідним класом наслідків (відповідальності), розмір адміністративних витрат визначається на підставі показників, передбачених для відповідного класу наслідків, який відповідає сукупним показникам всіх об`єктів, що входять до складу комплексу (будови) (крім видів робіт, зазначених у пунктах 4 та 5 таблиці додатку 27 цієї Настанови).

Відповідно до п. 5.17 Настанови адміністративні витрати в складі ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) обчислюються виходячи зі структури цих витрат, яка склалася в підрядній організації за попередній період з урахуванням положень Методичних рекомендацій з формування собівартості будівельно-монтажних робіт, затверджених наказом Мінрегіону від 31.12.2010 № 573, і переліку адміністративних витрат, наведених у додатку 26 цієї Настанови. У складі ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) адміністративні витрати включаються за показниками, визначеними розрахунково-аналітичним методом на підставі аналізу цих витрат за попередній звітний період за даними бухгалтерського обліку з використанням самостійно обраної підприємством бази розподілу (зокрема у відсотках від прямих витрат) або за показниками, наведеними в Додатку 26 цієї Настанови.

Із змісту Додатку 26 Настанови встановлено, що він містить перелік (більше 12 пунктів) адміністративних витрат, які стосуються будівельної організації, її бухгалтерського, матеріально-технічного обслуговування, її працівників та самого будівництва, яке цією організацією проводиться, тоді як у Додатку 27 Настанови містяться показники визначення адміністративних витрат в розрахунку на 1 люд. год. для здійснення ремонту житла, об`єктів соціальної сфери, комунального призначення та благоустрою, реставраційно-відновлювальних робіт на пам`ятках архітектури та містобудування.

Тобто, обсяг адміністративних витрат передбачений Додатком 26 є значно більшим, ніж у Додатку 27, а також Додаток 26 фактично стосується безпосередньо здійснення будівництва, тоді як Додаток 27 стосується ремонту та реставраційно-відновлювальних робіт.

Враховуючи те, що в даному випадку послуги з поточного ремонту не відносяться до будівництва (капітальний ремонт покрівлі Будинку культури), а, також через малі терміни фактичного виконання послуг, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про безпідставне посилання відповідача про необхідність розрахунку розміру таких адміністративних витрат на підставі показників Додатку №26.

Крім того, кошторисна частина проектної документації за робочим проектом"Капітальний ремонт покрівлі Будинку культури у с. Кодня" отримала позитивний експертний звіт від 30.12.2022 року № 552/КД/2022, в якому зазначено, що кошторисна документація складена згідно з наказом Мінрегіонувід 25.06.2021 № 162 "Деякі питання ціноутворення у будівництві" та згідно Кошторисних норм України "Настанова з визначення вартості будівництва", затверджених наказом Мінрегіону від 01.11.2021 № 281.

Стосовно тверджень апелянта про відхилення позивачем тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 , яка була на 330722,39 грн. нижчою від пропозиції ТОВ "Універсал Буд-2020", то відповідач не довів, що зазначений підприємець виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності і така тендерна пропозиція могла бути прийнята. Відтак, такі заперечення на думку колегії суддів є безпідставними.

Інших підстав, передбаченихЗаконом № 922-VIIIта Особливостями, для відхилення позивачем тендерної пропозиції ТОВ "Універсал БУД-2020", оскаржуваний висновок відповідача не містить.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про безпідставність доводів відповідача щодо наявності підстав для відхилення позивачем тендерної пропозиції ТОВ "Універсал Буд-2020" та підстав для визнання тендеру таким, що проведений із порушенням вимог чинного законодавства і як наслідок розірвання укладеного за його результатами договору закупівлі з переможцем тендеру.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги спростовуютьсявстановленими у справі обставинами.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 01 березня 2024 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 22 серпня 2024 року.

Головуючий Матохнюк Д.Б. Судді Гонтарук В. М. Біла Л.М.