Постанова

від 07.03.2024 по справі 240/15666/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/15666/23 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Нагірняк М.Ф.

Суддя-доповідач - Полотнянко Ю.П.

07 березня 2024 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Смілянця Е. С. Драчук Т. О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2023 року у справі за адміністративним позовом Управління освіти і науки Бердичівської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправною та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :

Управління освіти і науки Бердичівської міської ради звернулося з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправною та скасування вимоги.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 31.08.2023 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано п.6 Вимоги від 15.05.2023 року №260603-14\1451-2023 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області щодо забезпечення припинення зобов`язань за договором Управління освіти і науки Бердичівської міської ради про закупівлю робіт від 03.08.2021 року №235 з Товариством з обмеженою відповідальністю "АртХауз".

Рішення суду першої інстанції оскаржено в апеляційному порядку відповідачем. В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що Управління з додержанням чинного законодавства, зазначило у вимозі про усунення порушень чіткі та зрозумілі для позивача зобов`язання щодо усунення порушень шляхом припинення зобов`язань за договором про закупівлю робіт від 03.08.2021 №235, який укладений з ТОВ "АртХаус". Скаржник просить апеляційний суд скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

У відповідності до вимог ст. 311 КАС України, апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, судова колегія вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що уповноваженими особами Відповідача була проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління освіти і науки Бердичівської міської ради, за період з 01.01.2019 року по 31.12.2022 року, про що складено відповідний акт від 18.04.2023 року.

Як зазначено в акті ревізії, Позивачем за результатами відкритих торгів по предмету "Капітальний ремонт СЗОШ №1 за адресою: м.Бердичів, вул.Європейська,51 - термомодернізація" (інформація про яку оприлюднена в електронній системі закупівель за номером ID: UА -2021-06-18-013515-с), Позивачем з ТОВ "АртХауз", як переможцем торгів, 03.08.2021 року був укладений договір №235 про закупівлю робіт з капітального ремонту вказаної будівлі на загальну суму 14604869,15 грн.

На час проведення ревізії відповідно до укладеного за результатами тендеру договору ТОВ "АртХауз" неосвоєними залишилися кошти в сумі 1495612,03 грн, що становлять всього 10% від загального обсягу робіт, що були предметом тендеру.

За результатами даної ревізії Відповідачем Позивачу була внесена вимога від 15.05.2023 року №260603-14\1451-2023 про усунення порушень законодавства (надалі - Вимога), якою окрім іншого, зобов`язано Позивача забезпечити припинення зобов`язань за договором про закупівлю робіт від 03.08.2021 року №235, який укладений з ТОВ "АртХауз" за результатами відкритих торгів по предмету "Капітальний ремонт СЗОШ №1 за адресою: м.Бердичів, вул.Європейська,51 - термомодернізація" (інформація про яку оприлюднена в електронній системі закупівель за номером ID: UА -2021-06-18-013515-с).

Вважаючи протиправною вимогу відповідача про усунення порушень законодавства в частині щодо забезпечення припинення зобов`язань за договором, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що Вимога в оскаржуваній частині не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, так як прийнята без урахування всіх обставин, упереджено, без врахування необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а тому є протиправною та підлягає скасуванню.

Колегія суддів, надаючи оцінку спірним правовідносинам, погоджується з позицією суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Відповідно до ст. 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно з п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 п. 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з п. 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами ч. 1 ст. 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п. 6 Положення № 43 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з п. 7 та 10 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з п. п. 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Так, суть спірних відносин між сторонами по даній справі зведена виключно щодо правомірності вимоги Відповідача від 15.05.2023 року №260603-14\1451-2023 про усунення порушень законодавства в цій частині щодо забезпечити припинення вказаних зобов`язань.

Як зазначено у Вимозі та відповідно до доводів Відповідача, наведених у акті ревізії, Позивачем "в порушення вимог п.2 ч.1 ст.32 Закону України "Про публічні закупівлі" не відмінено процедуру закупівель відкритих торгів по предмету "Капітальний ремонт СЗОШ №1 за адресою: м.Бердичів, вул.Європейська,51 - термомодернізація" (інформація про яку оприлюднена в електронній системі закупівель за номером ID: UА -2021-06-18-013515-с), в ході якої визнано переможцем торгів ТОВ "АртХауз", тендерна пропозиція якого підлягала відхиленню, оскільки не відповідала вимогам передбаченими тендерною документацією, а саме: не надано у складі тендерної пропозиції сканкопію оригіналу Декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань охорони праці, зареєстровану відповідними територіальним підрозділом.

Відповідно до п.17 додатку 2 до Порядку №1107 роботи з нанесення лакофарбових покрить, ґрунтовок та шпакльовок на основі нітрофарб, полімерних композицій (поліхлорвінілових, епоксидних тощо) здійснюються за наявності декларації відповідності його матеріально-технічної бази вимогам законодавства з охорони праці для виконання таких робіт.

Разом з тим, суд враховує, що у відповідача відсутні повноваження для визначення того, що спірні роботи із ґрунтування металевих поверхонь ґрунтовкою ГФ-021 та фарбування металевих поверхонь емаллю ПФ-115 відносяться саме до робіт з нанесення лакофарбових покрить, ґрунтовок та шпакльовок на основі нітрофарб, полімерних композицій (поліхлорвінілових, епоксидних тощо), передбачених в п.17 додатку 2 до Порядку №1107, і що для виконання таких робіт недостатньо наявних у ТОВ "АртХауз" дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки та ряду декларацій відповідності його матеріально-технічної бази та умов праці вимогам законодавства з питань охорони праці для виконання під час виконання таких робіт підвищеної небезпеки.

Крім того, слід наголосити, що відповідно до вимог п.1 ст.10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю, до яких відноситься Відповідач, надано право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).

Як зазначено в п.7 ст.10 Закону №2939-XII, органу державного фінансового контролю, до яких відноситься Відповідач, надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

В розумінні положень ст.1 та ст.41 Закону N922-VIII договір про закупівлю - господарський договір, що укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару;

Правовий інститут припинення зобов`язань врегульовано правовими нормами глави 50 ЦК України, які прямо зазначають, що зобов`язання припиняються із підстав, передбачених законом, або з підстав, передбачених договором.

Припинення зобов`язання на вимогу однієї із сторін допускається лише у випадках, встановлених договором або законом (ч.2 ст.598 ЦК України).

Разом з тим, оскаржувана частина Вимоги не містить жодних обґрунтувань того, що підстави для припинення зобов`язань за договором на вимогу однієї сторони (Замовника) про закупівлю робіт від 03.08.2021року №235, який укладений з ТОВ "АртХауз", наявні в самому договорі або такі підстави містяться в конкретному законодавчому акті.

Відповідно до положень ч.2 ст.215 ЦК України недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлена законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається.

Суд враховує, що правові норми Закону N 922-VIII не містять жодних підстав для припинення зобов`язання за договором закупівлі на вимогу замовника.

Правові норми Закону N 922-VIII містять лише виключний перелік підстав для визнання договору про закупівлю нікчемним.

Так, за приписами ст.43 Закону N 922-VIII договір про закупівлю є нікчемним у разі: 1) якщо замовник уклав договір про закупівлю до/без проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі згідно з вимогами цього Закону;

2) укладення договору з порушенням вимог частини четвертої статті 41 цього Закону;

3) укладення договору в період оскарження процедури закупівлі відповідно до статті 18 цього Закону;

4) укладення договору з порушенням строків, передбачених частинами п`ятою і шостою статті 33 та частиною сьомою статті 40 цього Закону, крім випадків зупинення перебігу строків у зв`язку з розглядом скарги органом оскарження відповідно до статті 18 цього Закону;

5) якщо назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником не відповідає товарам, роботам чи послугам, що фактично закуплені замовником.

Разом з тим, акт ревізії не містить підстав, передбачених ст.43 Закону N922-VIII, для визнання договору про закупівлю робіт від 03.08.2021року №235, який укладений з ТОВ "АртХауз", нікчемним і як наслідок припинення зобов`язань між його сторонами.

Положеннями ч.ч.1-2 ст.651 ЦК України визначено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.

Аналогічні положення зазначені і в ч.1 ст.188 ГК України, згідно якої зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку не допускаються, якщо інше не передбачено законом або договором.

У постанові від 12.05.2020 у справі №911/991/19 Верховний Суд, за результатами аналізу положень чинного законодавства, зокрема статей 631, 651 Цивільного кодексу України, дійшов висновку, що розірвати можна лише договір, який діє (строк/термін дії якого не закінчився). Також, відповідно до частини 2 статті 651 цього Кодексу договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду, зокрема у справах № 910/16750/18, № 910/7981/17.

З аналізу наведених норм слідує, що за загальним правилом розірвання договору в односторонньому порядку не допускається, а розірвання договору за рішенням суду на вимогу однієї із сторін можливо лише у випадку істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.

Відповідач не врахував, що договори є двохсторонніми правочинами і що для припинення зобов`язань за такими договорами потрібне волевиявлення обох сторін такого договору.

Колегія суддів зазначає, що відповідачем не було надано суду доказів того, що виявлені порушення призвели до негативних наслідків, у тому числі, до нецільового використання бюджетних коштів та/або завдання збитків. Крім того, договір, на розірванні якого наполягає відповідач, завершив свою дію внаслідок виконання сторонами, прийнятих за ним, зобов`язань, і ця обставина скаржником не спростована.

Одночасно суд враховує доводи представників Позивача, що на час проведення ревізії відповідно до укладеного за результатами тендеру договору ТОВ "АртХауз" виконано 90% робіт, неосвоєними залишилися кошти в сумі 1495612,03 грн., а загальна сума фінансування становила 14604869,15грн.

Зазначене свідчить, що при ухваленні оскаржуваної Вимоги Відповідачем не було дотримано необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

На підставі викладеного та із врахуванням положень ст.2 КАС України, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що вимога в оскаржуваній частині не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, так як прийнята без урахування всіх обставин, упереджено, без врахування необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а тому є протиправною та підлягає скасуванню.

З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції в повному обсязі дослідив положення нормавтиних актів, що регулюють спірні правовідносини та дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Згідно із ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення, суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального права.

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Полотнянко Ю.П. Судді Смілянець Е. С. Драчук Т. О.