Постанова

від 12.03.2024 по справі 640/35685/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 березня 2024 року

м. Київ

справа № 640/35685/21

адміністративне провадження № К/990/38015/23, № К/990/34048/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Коваленко Н.В., Бучик А.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/35685/21

за позовом Київської міської ради до Бучанської районної ради Київської області (Бучанська районна рада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Національний природний парк «Голосіївський», ОСОБА_1 , Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Коцюбинська селищна рада Бучанського району Київської області (далі - Коцюбинська селищна рада), Київська обласна рада, а також за участю прокурора, про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Коцюбинської селищної ради та Бучанської районної ради

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючої судді: Карпушової О.В., суддів Епель О.В., Кузьмишиної О.М.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 03.12.2021 Київська міська рада звернулась до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним рішення Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 180-11-VIII «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірне рішення є протиправним через те, що відповідач цим рішенням фактично за рахунок території міста Києва розширив територію селища Коцюбинське, а саме збільшив площу селища до 2957, 9273 га.

При цьому, позивач наголосив, що документація із землеустрою про встановлення (зміну) меж селища Коцюбинське до Київської міської ради для погодження не надходила, що є порушенням вимог чинного законодавства, а також прав та інтересів територіальної громади міста Києва.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 13.12.2022 відмовив у задоволенні позовних вимог.

3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.09.2023 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове судове рішення, яким задовольнив позовні вимоги.

4. 10.10.2023 та 09.11.2023 Коцюбинська селищна рада та Бучанська районна рада, відповідно, звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просять скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2023, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2022 - залишити в силі.

5. Верховний Суд ухвалами від 27.11.2023 та від 21.12.2023 відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами Коцюбинської селищної ради та Бучанської районна ради, відповідно, та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. У справі, яка розглядається суди встановили, що 11.02.1941 Указом Президії Верховної Ради УРСР «Про віднесення населеного пункту Берковець Київського району Київської області до категорій селищ міського типу та перейменування населеного пункту Берковець в селище імені Коцюбинського» було виключено із складу Білицької сільської ради населений пункт Берковець і віднесено до категорії сіл міського типу, перейменовано смт Берковець в селище ім. Коцюбинського, залізничну станцію Біличі було включено до складу селища ім. Коцюбинського.

У вказаному Указі межі селища імені Коцюбинського (Коцюбинське) не визначались і площа селища не встановлювалась.

20.06.1956 постановою ЦК КП України і Ради Міністрів Української РСР № 673 «Про поліпшення стану зеленої зони м. Києва» було підпорядковано виконкому Київської міської ради депутатів трудящихся частину лісів зеленої зони м. Києва загальною площею 32359, 00 га згідно із додатком: Святошинський лісгосп - 16929, 00 га, в тому числі Святошинське лісництво - 4065, 00 га, Київське лісництво - 3289, 00 га, Пуща-Водицьке лісництво - 3637 га, Межигірське лісництво - 3064, 00 га, Старо-Дарницьке лісництво - 2774, 00 га, Держрозсадник «Берковець» - 100, 00 га, та Київський лісгосп - 15430, 00 га, в тому числі Нікольське лісництво- 4488, 00 га, Дарницьке лісництво - 2854, 00 га, Броварське лісництво - 8088, 00 га.

04.09.1956 постановою Президії Верховної Ради Української УРСР «Про передачу деяких питань адміністративно-територіального поділу на вирішення виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих» на вирішення виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих були передані питання адміністративно-територіального поділу, зокрема: а) зміна адміністративно-територіальних меж районів в зв`язку з передачею території окремих населених пунктів сільських і селищних Рад до складу інших районів в межах області; б) зміна меж міст обласного і районного підпорядкування та селищ міського типу; в) віднесення поселень до категорії міст районного підпорядкування і селищ міського типу; г) утворення нових, об`єднання, ліквідація, перейменування сільських і селищних Рад і перенесення їх адміністративних центрів; д) об`єднання, встановлення найменувань і перейменування населених пунктів сільської місцевості.

30.12.1962 Указом Президії Верховної Ради УРСР «Про віднесення в підпорядкування обласних (промислових) Рад депутатів трудящих міських поселень Української РСР» віднесено у відання обласних (промислових) Рад депутатів з підпорядкуванням їх Радам населеними пунктами по Київській області, зокрема м. Ірпінь - з містом Боярка і селищами міського типу Бабинці, Біличі, Буча, Вишгород, Вишневе, Ворзель, Гостомель, Димер, Клавдієво-Тарасове, Кодра, Коцюбинського, Немішаєво, Пісківка.

04.01.1965 Указом Президії Верховної Ради УРСР «Про внесення змін в адміністративне районування УРСР» було залишено у складі міст обласного підпорядкування місто Ірпінь з селами міського типу Біличі, Буча, Ворзель та Коцюбинське.

Вказаним указом межі селище імені Коцюбинського (Коцюбинське) не визначались і площа селища не встановлювалась.

Згідно з Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04.01.1965 «Про уточнення найменувань деяких населених пунктів Української УРСР» смт ім. Коцюбинського Ірпінської міськради було перейменовано в селище Коцюбинське.

01.07.1968 виконавчий комітет Ірпінської міської ради депутатів трудящих листом № 586 повідомляв заступника голови виконкому Київської обласної ради депутатів трудящих про створення комісії по встановленню меж міста Ірпінь та селищ підпорядкованих Ірпінській міській раді, та про підпорядкування місту Ірпінь населених пунктів, в тому числі смт Коцюбинського, та про розроблення документації по визначенню меж і схематичного плану.

28.10.1968 рішенням виконавчого комітету Київської обласної Ради депутатів трудящих № 791 «Про затвердження адміністративних меж міських/селищних/Рад депутатів трудящих Київської області» було затверджено представлені відповідними виконкомами акти по уточненню адміністративних меж міських/селищних/рад депутатів трудящих згідно з додатком «Список міських і селищних Рад депутатів трудящих по яких установлені адміністративні межі» до цього рішення.

Відповідно до вказаного додатку, Ірпінська міська рада - є радою обласного підпорядкування, складається з міста Ірпінь та селищ міського типу Буча, Ворзель, Гостомель та Коцюбинське та 01.07.1968 - є датою складання акта опису та схем адміністративних меж.

29.10.1984 виконавчий комітет Ірпінської міської ради народних депутатів прийняв рішення № 547 «Про затвердження міського звіту щодо наявності та розподілу земель по угіддям в межах м. Ірпінь на листопад 1984 р.», яким затверджено загальну земельну площу м. Ірпінь 3510, 00 га, в тому числі: м. Ірпінь 1596, 00 га, смт. Буча 970, 00 га, смт Ворзель 708, 00 га, смт Коцюбинське 87, 00 га, смт Гостомель 149, 00 га.

Рішенням Коцюбинської селищної ради від 06.11.2009 № 170 було затверджено: матеріали інвентаризації щодо відновлення меж смт Коцюбинське, які було встановлено відповідно до Указу Президії Верховної Ради УРСР від 11.02.1941 та опис адміністративно-територіальних меж смт. Коцюбинське згідно з додатком № 1 до цього рішення; зобов`язано відділ Держкомзему у місті Ірпені Київської області внести відповідні зміни до змелено-облікових матеріалів.

Додатком №1 до цього рішення Коцюбинської селищної ради від 06.11.2009 № 170 є детальний опис адміністративно-територіальних меж смт. Коцюбинське, а саме від перехрестя вулиці Пономарьова (Коцюбинське) та проспекту Академіка Паладіна (Київ) на північ по межі проспекту Академіка Паладіна (Київ до тепличного господарства. Далі по межі тепличного господарства, садового товариства військового містечка № 136 та межі забудови вул. Берковецька (Київ) та Синьоозерна (Київ) до вулиці Міської (Київ), по межі вулиці Міської до перетину з Гостомельським шосе. Далі по межі Гостомельського шосе до перетину з межею Гостомельської селищної ради Київської області. (…).

Це рішення Коцюбинської селищної ради від 06.11.2009 № 170 було предметом судової ревізії, за наслідком якої Ірпінський міський суд Київської області постановою від 24.05.2011 у справі № 2-а-3398/11, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2012, відмовив у задоволені позову прокурору м. Ірпеня.

Рішенням Коцюбинської селищної ради від 15.09.2010 № 153 було затверджено Генеральний план смт. Коцюбинське згідно з схемою.

Рішенням Київської міської ради від 12.07.2012 № 651/7988 «Про погодження розширення Національного природного парку «Голосіївський» погоджено розширення Національного природного парку «Голосіївський» на землях комунального підприємства «Святошинське лісопаркове господарство», що входить до складу Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «Київзеленбуд», у межах Святошинського та Оболонського району міста Києва загальною площею 6462,62 га без вилучення у землекористувача.

Указом Президента України від 01.05.2014 № 446/2014 «Про зміну меж національного природного парку «Голосіївський» змінено межі національного природного парку «Голосіївський» шляхом розширення його території на 6462.62 га за рахунок земель Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «Київзеленбуд», що включаються до складу національного природного парку «Голосіївський» без вилучення у землекористувача.

24.09.2014 в.о. голови Київської обласної ради, в.о. голови Ірпінської міської ради, головою Вишгородської міської ради, головою Броварської міської ради, головою Коцюбинської селищної ради, головою Чабанівської селищної ради, головою Гнідинської сільської ради, головою Княжицької сільської ради, головою Лісниківської сільської ради, головою Білогородської сільської ради з метою примирення та врегулювання питань погодження меж та сприяння здійсненню містом Києвом функцій столиці України та облаштування приміської території підписали Протокол про взаєморозуміння та примирення громад Києва і Київської області та безспірного врегулювання меж територіальних громад із Київською міською радою, згідно із яким було вирішено створити спільну робочу групу з представників депутатів Київської обласної ради, Київської міської ради, голів сільських, селищних та міських рад суміжних з містом Києвом, а також Київської міської адміністрації та Київської обласної державної адміністрації.

У 2018 році Державним підприємством «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» на замовлення Національного природного парку «Голосіївський» було розроблено Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду Національного природного парку «Голосіївський» в межах Оболонського та Святошинського районів м. Києва, згідно із яким загальна площа парку становить 10988,14 га, в тому числі 1888,18 га земель, що надані Адміністрації Парку в постійне користування (рішення Київради від 26.01.2012 № 69/7406) та 9099,96 га - земельні ділянки, що входять до складу Парку без вилучення у землекористувачів, з яких: 134,74 га Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Голосіївського району міста Києва, 90,28 га - Інституту зоології імені І.І. Шмальгаузена НАН України, 15,00 га - Національного університету біоресурсів і природокористування України, 2397,32 га - Комунального підприємства «Лісопаркове господарство «Конча-Заспа» Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «Київзеленбуд», 6462,62 га - Комунального підприємства «Святошинське лісопаркове господарство» Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «Київзеленбуд» та інші землекористування і землеволодіння.

Державним підприємством «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» (НДПІ містобудування) Міністерства розвитку громад та територій України (Мінрегіон) у 2020 році було складено Проект землеустрою щодо встановлення (змін) меж селища Коцюбинське Київської області на замовлення Коцюбинської селищної ради, згідно з яким проєктна площа селища Коцюбинське 2957,9273 га.

Рішенням Коцюбинської селищної ради від 31.08.2021 № 162-11-ІХ «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області» вирішено звернутися до Бучанської районної ради Київської області про погодження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області.

Це рішення Коцюбинської селищної ради є предметом оскарження у іншій справі №320/14367/23, по якому рішення по суті судом не прийнято.

Рішенням Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 175-11-VІІІ «Про розгляд звернення Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (змін) меж міста Києва» було відмовлено Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у погодженні проєкту землеустрою щодо встановлення меж міста Києва, погодженого рішенням Київської міської ради від 12.12.2019 № 445/8018.

Рішенням Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 180-11-VІІІ «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області» затверджено проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області, розроблений Державним підприємством «НДПІ містобудування» та встановлено межі селища Коцюбинське Бучанського району Київської області загальною площею 2957,9273 га.

В подальшому, 07.06.2022 Управлінням екології та природних ресурсів виконавчого органу Київської міської Ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято «Охоронне зобов`язання» (на виконання Указу Президента України від 27.08.2007 № 794/2007 «Про створення Національного природного парку «Голосіївський» та Указу Президента України від 01.05.2014 № 446/2014 «Про зміну меж національного природного парку «Голосіївський», згідно із яким змінено межі Національного природного парку «Голосіївський»), яким передано КП «Святошинське лісопаркове господарство» під охорону та дотримання встановленого режиму частину Національного природного парку «Голосіївський» загальною площею 6462, 62 га.

Не погоджуючись із рішенням Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 180-11-VІІІ «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області» Київська міська рада звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що межі міста Києва не встановлено та не внесено до Державного земельного кадастру відповідно до закону, а відтак відсутня необхідність погодження з Київською міською радою проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області, з огляду на відсутність підстав, визначених для цього статтею 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV).

Щодо процедури прийняття спірного рішення, суд першої інстанції виходив із того, що воно прийнято в межах повноважень, визначених статтею 174 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), оскільки на дату прийняття цього рішення територія селища Коцюбинське обліковувалася Головним управління Держгеокадастру у Київській області площею у розмірі 4 065, 00 га та відповідач рішень про встановлення або зміну меж міста Києва шляхом встановлення меж селища Коцюбинське не приймав.

8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що позивач і відповідач є суміжними землекористувачами і межі цих громад повинні визначатись за погодженням один з одним, проте проект землеустрою, який був затверджений спірним рішенням не був погоджений ні з позивачем, ні з КП «Святошинське лісопаркове господарство», як то передбачено пунктом 3 частини третьої статті 186 ЗК України та частиною четвертою статті 46 Закону № 858-IV. Окрім того, судом апеляційної інстанції звернуто увагу на те, що спірним рішенням до меж селища Коцюбинське віднесено землі, що відносяться до природно-заповідного фонду України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Касаційні скарги обґрунтуванні тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків, що проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області мав бути погоджений із Київською міською радою, оскільки положення пункту 1 частини третьої статті 186 ЗК України вимагає погодження сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями виключно у разі, якщо розширення меж планується за рахунок їх територій, проте оспорюваним у цій справі рішенням межі селища Коцюбинське Київської області встановлюються за рахунок історичних меж цього селища, а не за рахунок територій міста Києва. До того ж, Коцюбинська селищна рада та Бучанська селищна рада у касаційних скаргах зазначають про те, що межі міста Києва не встановлено та не внесено до Державного земельного кадастру відповідно до закону, а також про відсутність обов`язку погоджувати проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області із КП «Святошинське лісопаркове господарство», оскільки таке погодження з власниками, користувачами земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, вимагається згідно із пунктом 3 частини третьої статті 186 ЗК України лише у разі погодження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж таких територій.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, колегія суддів виходить із такого.

11. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Згідно із частиною першою статті 173 ЗК України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

13. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів (частина друга статті 173 ЗК України).

14. Відповідно до частини третьої статті 173 ЗК України включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.

15. Частиною четвертою статті 173 ЗК України визначено, що землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

16. Згідно із частиною другою статті 174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.

Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад.

17. Межі адміністративно-територіальних одиниць встановлюються в порядку та відповідно до закону (стаття 175 ЗК України).

18. Закон № 858-IV визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.

19. Згідно із пунктом «в» частини першої статті 2 Закону № 858-IV землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

20. Згідно із частинами першою - четвертою статті 46 Закону № 858-IV для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.

Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці включає:

а) пояснювальну записку;

б) завдання на виконання робіт;

в) план існуючої (за наявності) та проектної межі адміністративно-територіальної одиниці;

г) площу земель в існуючих (за наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці;

ґ) опис меж адміністративно-територіальної одиниці;

д) каталог координат поворотних точок меж адміністративно-територіальної одиниці.

Проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту може також передбачати пов`язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.

21. Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради (частина шоста статті 46 Закону № 858-IV).

22. Відповідно до частини сьомої статті 46 Закону № 858-IV проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

23. Згідно із частинами десятою та одинадцятою статті 46 Закону № 858-IV рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).

Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру. Відомості про встановлені (змінені) межі адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді.

24. Погодження і затвердження документації із землеустрою регламентовано статтею 186 ЗК України, правилами пункту 1 частини третьої якої визначено, що проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж. У разі розширення меж адміністративно-територіальної одиниці за рахунок території, що не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

25. З наведеного слідує, що за загальним правилом повноваження відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо ухвалення рішень про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць визначаються в залежності від виду адміністративно-територіального утворення.

26. При цьому проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту підлягає обов`язковому погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж.

27. Виключенням з цього правила є випадок коли відбувається розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району. В цьому випадку проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

28. Таким чином, для правильного вирішення спору, необхідно встановити які території включені до меж селища Коцюбинське Київської області оспорюваним рішенням, оскільки саме з цією обставиною, законодавець пов`язує наявність у державного органу чи органу місцевого самоврядування повноважень (компетенції) щодо прийняття рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць, яке в силу приписів частини десятої статті 46 Закону № 858-IV є одночасно й рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).

29. Колегія суддів звертає увагу на те, що за загальним правилом межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проектів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до їх територій, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натуру (на місцевість), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до державного земельного кадастру, якщо межі населеного пункту не були встановлені/змінені у іншому порядку передбаченому законодавством, яке діяло на час утворення населеного пункту, його розбудови та/ або зміни меж. Тобто, відповідний орган місцевого самоврядування набуває права розпоряджатися земельними ділянками після встановлення межі населеного пункту в натурі (пункт 27 постанови Верховного Суду від 03.11.2021 у справі № 810/3401/17).

30. При цьому, Верховний Суд у постанові від 03.03.2020 у справі №367/6388/16-а зазначив, що у разі якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному ЗК України, судам належить виходити з фактичних меж населених пунктів. Відсутність реалізації компетентними органами своїх повноважень щодо встановлення меж населеного пункту не свідчить про фактичну відсутність таких меж.

31. У справі, яка розглядається суди встановили, що оспорюваним у цій справі рішенням пропонується включення до меж селища Коцюбинське Київської області земель лісогосподарського призначення, що відносяться до природно-заповідного фонду України - Національного природного парку «Голосіївський», частину якого передано КП «Святошинське лісопаркове господарство» під охорону та дотримання встановленого режиму використання.

32. Водночас, колегія суддів наголошує на тому, що проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

33. Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

34. Згідно з частиною першою статті Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

35. Відповідно до частини першої стаття 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

36. Верховний Суд звертає увагу на те, що Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

37. Станом на момент затвердження діючого Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затвердженими наказом Держбуду України 25.09.1997 № 164, згідно із пунктом 3.1 яких генеральний план складається з аналітичної частини, обґрунтувань і пропозицій.

38. Серед задач, обґрунтувань та пропозицій генерального плану, згідно із ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25.09.1997 № 164, зокрема, передбачено обґрунтування та визначення межі населеного пункту.

39. Пунктом 3.4 ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом від Держбуду України 25.09.1997 № 164 визначено, що генеральний план включає текстові та графічні матеріали.

До текстових матеріалів відносяться:

а) книга генерального плану;

б) брошура з основними положеннями генерального плану.

Графічними матеріалами є плани і карти аналітичного і проектного змісту, виконані у встановленому масштабі.

Текстові та графічні матеріали за домовленістю з замовником можуть виконуватися з застосуванням комп`ютерної технології.

40. Тож, графічні матеріали генерального плану - це додаток до діючого Генерального плану міста Києва, фрагменти яких містять чітко визначену межу міста Києва, зокрема у файлах 26 «Історико-містобудівний опорний план» та 29 «Визначення складу Київського столичного округу».

41. Крім того, з індексно-кадастрової карти міста Києва, що затверджена розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 16.08.2002 № 1630, та яка в розумінні статті 1 Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про державний земельний кадастр» є картографічним документом, що відображає місцезнаходження, межі і нумерацію кадастрових зон і кварталів та використовується для присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам і ведення кадастрової карти (плану) та відомості щодо якої відображені на Публічній кадастровій карті, судами попередніх інстанцій встановлено, що смт. Коцюбинське фактично є анклавом на території міста Києва.

42. До того ж, колегія суддів звертає увагу на те, що при розробленні проекту землеустрою щодо зміни меж міста Києва КП «Київський інститут земельних відносин» було враховано офіційні матеріали щодо встановлення в натурі (на місцевості) та закріплення межовими знаками встановленого зразка межі міста Києва Українським державним інститутом інженерно-геодезичних вишукувань та зйомок «УкрДІІГіс» у 1989-1990 роках. (Каталог координат і висот знаків міської межі масштабу 1:10 000 м. Києва, з якого знято гриф секретно та для службового користування) (акт від 04.09.2019 року № 44/1).

43. При цьому, як було зазначено вище, вимоги щодо проекту землеустрою по встановленню (зміні) межі, порядок її погодження та затвердження врегульовані положеннями статті 46 Закону №858-IV, які серед іншого передбачають, що проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляється з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності.

44. За таких обставин, а також ураховуючи особливий правовий статус міста Києва, межі якого з визначаються з урахуванням історичних, соціально-економічних та інших особливостей території відповідно до чинного законодавства, Верховний Суд приходить до висновку про те, що встановлення (зміна) меж селища Коцюбинське Київської області за рахунок земель лісогосподарського призначення, які знаходяться в фактичних межах міста Києва та відносяться до природно-заповідного фонду України - Національного природного парку «Голосіївський», частину якого передано під охорону КП «Святошинське лісопаркове господарство» неможливе без погодження Київською міською радою такого проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці, а також без урахування інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, які входять до складу Національного природного парку «Голосіївський», у зв`язку із чим рішення Бучанської районної ради від 20.10.2021 № 180-11-VIII «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області», яке прийняте без відповідного погодження компетентним органом не відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а відтак висновок суду апеляційної інстанції про його протиправність та скасування, є вірним.

45. Разом з тим, суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги виходив із того, що проект землеустрою, який був затверджений спірним рішенням, всупереч пункту 3 частини третьої статті 186 ЗК України не був погоджений з позивачем та з КП «Святошинське лісопаркове господарство» як з суміжними землекористувачами.

46. Водночас, положення пункту 3 частини третьої статті 186 ЗК України, згідно із якими проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів погоджуються з власниками, користувачами земельних ділянок, не підлягає застосуванню до спірних відносин, оскільки ними врегульовано процедуру погодження та затвердження проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, який є іншим різновидом документації із землеустрою в розумінні ЗК України та Закону № 858-IV.

47. Враховуючи зазначене, оскільки суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення позову, проте з помилкових мотивів, мотивувальна частина його судового рішення підлягає зміні.

48. За приписами частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

49. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина четверта статті 351 КАС України).

50. З огляду на наведене, на думку колегії суддів оскаржуване судове рішення слід змінити в мотивувальній частині з урахуванням наведених у цій постанові мотивів, а в решті постанову суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Коцюбинської селищної ради Бучанського району Київської області та Бучанської районної ради Київської області залишити без задоволення.

Змінити мотивувальну частину постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2023 у справі № 640/35685/21, з урахуванням наведених у цій постанові мотивів.

В решті постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2023 у справі № 640/35685/21 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Н.В. Коваленко А.Ю. Бучик