Рішення

від 07.03.2024 по справі 260/5099/23

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

07 березня 2024 рокум. Ужгород№ 260/5099/23 15:24 год

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Скраль Т.В.

при секретарі Гриб А.Ю.,

за участю сторін:

позивач: Керівник Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області- представник Романюк Діана Володимирівна,

відповідач: Ужгородська міська рада - представник Гончарук Анастасія Романівна,

третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Геєвський цегельний завод" - представник не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою Керівника Ужгородської окружної прокуратури (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Небесної Сотні,6) до Ужгородської міської ради (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, 3, код ЄДРПОУ 33868924), третя особа без самостійних вимог Товариство з обмеженою відповідальністю "Геєвський цегельний завод" (п.і. 89434, Закарпатська область, м. Ужгородський район, вело Великі Геївці, вул. Головна, буд. 11/А, код ЄДРПОУ 33463948) про визнання протиправними та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У відповідності до статті 243 частини 3 КАС України 07 березня 2024 року проголошено вступну та резолютивну частини ухвали. Ухвалу у повному обсязі складено 18 березня 2024 року.

20 червня 2023 року Керівник Ужгородської окружної прокуратури звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Ужгородської міської ради, якою просить визнати незаконним та скасувати рішення 32 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №1183 від 28.02.2023 Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською.

17 липня 2023 року ухвалою суду відкрито провадження у справі та призначено підготовче засідання.

28 вересня 2023 року ухвалою суду залучено до участі в справі Товариство з обмеженою відповідальністю "Геєвський цегельний завод" як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

06 грудня 2023 року ухвалою суду закрито пiдготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

1. Позиції сторін.

Позивач свої позовні вимоги аргументував тим, що чинним на день прийняття оскаржуваного рішення був генеральний план міста Ужгород від 04.06.2004, затверджений рішенням Ужгородської міської ради за № 313, розміщений за посиланням. Натомість, співставленням графічної частини вказаного генерального плану міста Ужгород та графічних матеріалів детального плану території, встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення. Зокрема у чинному генеральному плані міста Ужгород під позначкою № 151 по вул. Закарпатській розташована земельна ділянка віднесена до території промислових підприємств (ОКП «Закарпатбудматеріали», цегельний завод). Натомість детальним планом території на території вказана земельна ділянка позначена № 26 та віднесена до території іншої громадської забудови (змішана багатоповерхова та громадська забудова), що встановлює інше функціональне призначення території всупереч вимог п. 4.1 та п. 4.7 ДБН Б. 1.1- 14.2012. Крім того, пояснювальною запискою до Генерального плану міста Ужгорода затвердженого рішенням 29 сесії 4 скликання Ужгородської міської ради від 04.06.2004 № 313, наведено перелік площадок, де передбачається розмістити обсяги нового багатоквартирного будівництва, а саме район «Боздош», район вул. Єнківської, район вул. Дендеші та ущільнення. Вулиця Закарпатська міста Ужгород не проектувалась для нової багатоквартирної житлової забудови. Також, відповідно до інформації з державного земельного кадастру на вказану територію сформовано земельну ділянку кадастровим № 2110100000:51:001:0737 та знаходиться за адресою м. Ужгород вул. Закарпатська, 33, категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборонного та іншого призначення. Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за адресою м.Ужгород вул. Закарпатська, 33, розташований комплекс будівель, який належить ТОВ «Геєвський цегельний завод» (код ЄДРПОУ 33463948). Згідно даний єдиного реєстру підприємств, установ, організації вказане товариство займається видобутком піску, гравію, глини і коаліну; виробництво цегли, оптова торгівля будівельними матеріалами та вантажними автомобільними перевезеннями.

08 серпня 2023 року позивачем подано відповідь на відзив, в якій зазначають, що у відзиві відповідачем наводяться перекручені факти нібито наявності у Генеральному плані міста Ужгород 1991 року посилання на виніс підприємства за межі міста, а саме с. Вовково. Однак, опрацюванням поданих відповідачем документів з`ясовано, що відповідачам надано окремі сторінки документів, які неможливо ідентифікувати. Крім того, згідно інформації, що розміщена на сторінці з позначкою « 27» йдеться про можливість збільшення виробництва цегли за рахунок будівництва нового заводу в с. Вовкове. Сторінка з позначкою « 247» містить посилання на екологічно шкідливе підприємство Цегельний завод № 2 вул. Героїв Сталінграду (сучасна назва вул. Минайська), який необхідно винести за межі міста. Вказана територія жодним чином не стосується оскаржуваного рішення. Посилання відповідача на передбачення генеральним планом для розміщення малоповерхової забудови в районі вул. Закарпатської (аеропорт)- 30 га та вул. Загорської - Студентської набережної - 45 га є такими, що перекручують фактичні обставини. Так, щодо вул. Закарпатської, то у доданому відповідачем додатку чітко зазначено, що стосується вул. Закарпатської (аеропорт). Вказана територія була забудована у період 2000 років (ТЦ Дастор, забудови житловими будинками провулок Шевченка та інші). Щодо вул. Загорської - Студентської набережної, то вказана територія так само вже забудована чи забудовується, а саме вул. Івана Франка, вул. Гленца. Чинним на день прийняття оскаржуваного рішення був генеральний план міста Ужгород від 04.06.2004, затверджений рішенням Ужгородської міської ради за № 313, розміщений за посиланням. Відповідно до вказаного рішення 04.06.2004 Ужгородська міська рада затвердила генеральний план міста. Тобто з 04.06.2004 у м. Ужгороді почав діяти саме вказаний генеральний план, а не генеральний план 1991 року, на який вказує відповідач.

11 серпня 2024 року відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, в якому просять у задоволені позову відмовити. В обґрунтування зазначають, що на момент прийняття оскаржуваного рішення чинний був Генеральний план міста Ужгород 1991 року з коригуваннями окремих розділів 2004 року. Відповідно до текстової частини Генерального плану 1991 року зазначено, що однією з можливостей територіального розвитку міста Ужгород є виніс об`єктів із житлової забудови до яких відносяться підприємства, які являються санітарно-шкідливим джерелом, а також виніс яких необхідний для більш раціонального використання території. Крім того? положеннями даного Генерального плану 1991 року передбачувалась необхідність побудови нового цегляного заводу в районі с. Вовково, оскільки Цегляний завод № 1, який розташований по вул. Закарпатській знаходиться в аварійному стані. Аналізуючи вище наведені положення, можна прийти до висновку, що території цегляного заводу планувалась використовуватись більш раціонального для територіального розширення міста Ужгород. Даний генплан міста передбачав релокацію всіх промислових підприємства за межі Ужгорода, оскільки вони є шкідливими для жителів та більше частина з них розташована в районах житлової забудові. Відповідно до пояснювальної записки «Генеральний план (коригування окремих розділів)» передбачено для розміщення малоповерхової забудови в районі вул. Закарпатської (аеропорт) - 30 га, а також передбачено розташування малоповерхової забудови між вул. Загорською та Студентською набережною-дамбою, яка включає вул. Закарпатську на яку посилається позивач. Щодо посилання позивача про наведення переліку площадок, де передбачається розмістити обсяги нового багатоквартирного будівництва, слід зазначити, що це стосується вільних територій в районі «Боздош», район вул. Єнківської, район вул. Дендеші та ущільнення на час затвердження генплану.

Третьою особою письмових пояснень щодо позову, у строк наданий судом в ухвалі Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року, не надано та не повідомлено суду поважні причини його ненадання.

Представник третьої особи у судове засідання не з`явився, однак про час і дату судового засідання повідомлені належним чином, що підтверджується відстеженням із Укрпошта про отримання судової повістки 01 березня 2024 року.

У відповідності до статті 205 частини 1, 3 пункту 1 КАС України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті. Якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі, зокрема, неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

Під час розгляду справи по суті уповноважений представник позивача позов підтримала повністю, просила суд його задовольнити з мотивів, що у ньому наведені.

Представник відповідача в судовому засіданні, проти задоволення позову заперечила та просила суд відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

2. Обставини, встановлені судом.

Судом встановлено, що 04 червня 2004 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІХ сесії IV скликання № 313 затверджено Генеральний план міста Ужгород (коригування окремих розділів), (т.1, а.с.79).

Відповідно до Генерального плану під позначкою 151 вказана земельна ділянка по вул. Закарпатській загальною площею 1,45 га, за функціональним призначенням належить: до території промислових підприємств (ОКП «Закарпатбудматеріали», цегельний завод), (т.1, а.с.16).

10 листопада 2022 року рішенням Ужгородської міської ради № 986 «Про поновлення та відмову у поновленні дії договорів оренди земельних ділянок» ТОВ «Цегляний завод №1» поновлено термін дії договору оренди земельної ділянки площею 1,4500 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по вул. Закарпатській,33 та передано її в оренду строком на 10 років, (копія наявна в матеріалах справи).

28 лютого 2023 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІІ сесії VІІІ скликання №1183 «Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською» затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською, (т.1, а.с. 14).

Зазначеним детальним планом території на вищевказаній земельній ділянці позначка №26 з віднесенням такої до території іншої громадської забудови (змішана громадська та житлова забудова), (т.1, а.с.95, т.1).

Відповідно до інформації станом на 30.05.2023 року з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Закарпатська, 33 знаходиться земельна ділянка площею 1,45 га з кадастровим номером 2110100000:51:001:0737 із цільовим призначенням: 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, (т.1 а.с. 80).

07 липня 2023 року Ужгородська окружна прокуратура звернулася з листом № 2899/03-18 до Ужгородської міської ради, в якому, керуючись статтею 131-1 Конституції України, частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», просить у строк до 10.07.2023 року повідомити про вжиті Управлінням державного архітектурно будівельного контролю Ужгородської міської ради заходів державного архітектурно будівельного контролю щодо дотримання Ужгородської міською радою вимог законодавства під час провадження містобудівної діяльності та прийняття на 32 сесії 8 скликання рішення № 1183 від 28.02.2023 року «Про затвердження детального плану територій, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською».

Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єктів нерухомого майна за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Закарпатська, 33 зареєстровано право власності на будівлі за ТОВ «Геєвський Цегляний завод» з 17 березня 2011 року, (т.1 а.с. 88-89).

Вважаючи, що рішення Ужгородської міської ради від 28 лютого 2023 року № 1183 прийняте з перевищенням повноважень та всупереч інтересами держави, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

3. Мотиви суду та норми права, застосовані судом.

У частині першій статті 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).

Разом з тим, питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.

Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Крім того, статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, у цьому випадку Міська рада, набувають статусу відповідача.

Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

У даній справі прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів або органів місцевого самоврядування, що виконують функції у сфері містобудівної діяльності.

У справі, що розглядається, керівник прокуратури, обґрунтовуючи своє звернення до суду з цим позовом, посилався на те, що прийняття відповідачем оскаржуваних рішень порушує основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади.

Оцінюючи такі доводи прокурора щодо наявності підстав для представництва інтересів держави, суд дійшов висновку, що законодавством України не визначено органу, який має вживати заходи реагування на незаконні рішення органів місцевого самоврядування.

Крім того, суд звертає увагу, що оскільки у позовній заяві оскаржується рішення міської ради, то вказаний орган місцевого самоврядування, за встановлених у справі обставин, виступає у справі в якості відповідача, а прокурор самостійно виступає в якості позивача, відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 25 жовтня 2023 року у справі № 260/8230/21.

Що стосується правомірності оскаржуваного рішення 32 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №1183 від 28.02.2023 «Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською», судом встановлено наступне.

Згідно з частиною 1 статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон № 3038-VI) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI).

Відповідно до частини 1 статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Частиною другою даної статті передбаченою, що у разі якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, генеральні плани населених пунктів у межах такої громади розробляються у складі комплексного плану або включаються до нього як складові відповідно до статті 16-1 цього Закону. Положення генеральних планів таких населених пунктів мають узгоджуватися з іншими положеннями комплексного плану.

Генеральні плани населених пунктів, включення до складу комплексного плану або необхідність розроблення яких не встановлена рішенням про затвердження комплексного плану, не розробляються. Планувальні рішення генеральних планів таких населених пунктів включаються до складу комплексного плану. Обсяг таких планувальних рішень затверджується Кабінетом Міністрів України.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником.

Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

Вказана стаття Закону також передбачає особливий порядок розроблення та ствердження Генерального плану міста.

Так, Генеральний план підлягає експертизі, порядок проведення якої передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011р. № 548.

Відповідно до пунктів 2, 8, 10, 11 Порядку № 548 експертизі підлягають проекти такої містобудівної документації: Генеральної схеми планування території України; схеми планування окремих частин території України; схеми планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів; комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад; генеральних планів міст.

Зміни до зазначеної містобудівної документації підлягають експертизі згідно з цим Порядком.

Для проведення експертизи замовник подає експертній організації заяву, до якої додаються:

проект містобудівної документації (зокрема розділи, що можуть розроблятися за окремим завданням у випадках, передбачених законодавством) у формі електронного документа, на який накладені кваліфіковані електронні підписи відповідальних осіб. Надання документів, що мають гриф обмеження доступу, здійснюється з урахуванням особливостей, визначених законодавством;

матеріали про результати проведення громадського обговорення щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні;

матеріали про результати розгляду проекту містобудівної документації відповідною архітектурно-містобудівною радою, зокрема висновки (за відповідним напрямом) органів земельних, водних, лісових ресурсів, дорожнього господарства, охорони культурної спадщини, ядерної та радіаційної безпеки, цивільного захисту (зокрема з питань інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки), природоохоронного та інших органів, яким відповідно до закону належать повноваження щодо розгляду містобудівної документації.

За результатами проведеної експертизи у строки, визначені у пункті 9 цього Порядку, експертна організація надає замовнику експертний висновок в електронній формі, на який накладені кваліфіковані електронні підписи відповідальних осіб:

позитивний - у разі відповідності проекту містобудівної документації вимогам законодавства, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, завданню на розроблення містобудівної документації, порядку її розроблення, будівельним нормам, вимогам щодо її складу та змісту;

негативний - у разі невідповідності проекту містобудівної документації вимогам законодавства, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, завданню на розроблення містобудівної документації, порядку її розроблення, будівельним нормам, вимогам щодо її складу та змісту.

Надання негативного висновку здійснюється з обґрунтуванням причин та посиланням на відповідні норми законодавства, рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в частині невідповідності проекту містобудівної документації їх положенням чи порушення порядку розроблення містобудівної документації, включаючи процедуру стратегічної екологічної оцінки.

Виправлення помилок і невідповідностей, не пов`язаних із зміною проектних рішень, здійснюється замовником експертизи у робочому порядку під час проведення експертизи в межах строків, визначених пунктом 9 цього Порядку.

Затвердження проектів містобудівної документації, визначеної пунктом 2 цього Порядку, та внесення змін до неї за відсутності позитивного висновку не допускається.

Отже, з наведених норм законодавства вбачається, що Генеральний план населеного пункту - це основний вид містобудівної документації, який розробляється на підставі висновків фахівців в різних галузях життєдіяльності, проходить експертизу та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахування державних інтересів.

Натомість, згідно з пунктом 3 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до частин 1, 4 статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) у межах визначеного комплексним планом, генеральним планом населеного пункту функціонального призначення режим та параметри забудови території, розподіл територій згідно з будівельними нормами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план не підлягає експертизі (частина 9 статті 19 Закону № 3038-VI).

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності комплексному плану (за наявності), генеральному плану населеного пункту та плану зонування території. Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження детального плану території та Законом України «Про землеустрій» (частина 10 статті 19 Закону № 3038-VI).

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються Кабінетом Міністрів України ( частина 6 статті 19 Закону № 3038-VI).

Відповідно до пункту 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290 від 16.11.2011, детальний план території як окрема містобудівна документація розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

Таким чином, зазначеними вимогами законодавства передбачено, що детальний план території не може суперечити генеральному плану населеного пункту, а розробляється відповідно до Генерального плану та деталізує і уточнює його положення.

Відповідно до статті 5 Закону № 3038-VI програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.

Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Як вбачається з матеріалів справи, генеральний план міста затверджений з метою визначення стратегії розвитку міста на період з 2004 по 2026 року ( т.1, а.с.79).

Зазначений Генеральний план передбачає, що частина земельної ділянки в межах вул.Закарпатської, на якій передбачено іншу громадську забудову (змішана громадська та житлова забудова), за функціональним призначенням належить до земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Водночас, детальний план території вказаної земельної ділянки, затверджений рішенням Ужгородської від 28.02.2023 № 1183, передбачає громадську забудову, в тому числі житлову, яка за Генеральним планом належить до територій промислових підприємств.

Вказаний детальний план території фактично змінює положення Генерального плану міста Ужгороді щодо функціонального призначення території промисловості та на розміщення громадських та житлових будинків

Таким чином, вказаним детальним планом фактично змінено Генеральний план міста, а не уточнено його положення.

Отже, оскаржуване рішення №1183 Ужгородської міської ради «Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською» прийнято з порушенням вимог частини 6 статті 19 Закону та пункту 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України № 290 від 16.11.2011, оскільки детальний план території розроблено без врахування положень діючого Генерального плану.

Відповідно до пунктів 1.1, 1.2 ДБН Б.1.1-14:2021 «Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні» (затверджені наказом Міністерства розвитку громад та територій України 30 грудня 2021 року № 367) ці норми встановлюють вимоги до складу та змісту містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території.

Норми обов`язкові для органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форм власності та господарювання при розробленні містобудівної документації на місцевому рівні.

Розділ 7 ДБН Б.1.1-14:2021 «Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні» врегульовує склад та зміст детального плану території/планувальних рішень детального плану території ( у складі комплексного плану/генерального плану).

Системний аналіз вказаних правових норм дає підстави дійти висновку про те, генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити, про що вже вище зазначалося судом.

Верховний Суд у постанові від 21 листопада 2019 року, що ухвалена у справі № 1840/3059/18 зазначив, що «...генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території».

Аналогічна правова позиція відображена у постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року, що ухвалена у справі № 815/3880/14.

Така правова природа детального плану території характеризує його як складову планування території на місцевому рівні, що уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. При цьому, детальний план повинен відповідати довгостроковій стратегії планування та забудови території населеного пункту в цілому.

За своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, є нормативно-правовими актами, що підтверджується висновками, викладеними у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року, що ухвалена у справі №363/3101/17 та від 15 травня 2019 року, що ухвалена у справі №363/3786/17, постановах Верховного Суду від 28 квітня 2021 року, що ухвалена у справі №809/964/16, від 16 червня 2021 року, що ухвалена у справі №805/2784/17-а, від 01 червня 2021 року, що ухвалена у справі №463/6912/18. За змістом цих висновків аналіз положень статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

У вказаних правовідносинах Ужгородська міська рада реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території.

Дослідивши матеріали справи, судом встановлено, що Генеральний план міста Ужгород (коригування окремих розділів) затверджено 04.06.2004 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІХ сесії IV скликання № 313, (т.1, а.с.79).

Відповідно до інформації Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Закарпатська, 33 знаходиться земельна ділянка площею 1,45 га з кадастровим номером 2110100000:51:001:0737 із цільовим призначенням: 11.02 Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, (т.1 а.с. 80).

Відповідно до Генерального плану під позначкою 151 вказана земельна ділянка по вул. Закарпатській загальною площею 1,45 га, за функціональним призначенням належить: до території промислових підприємств (ОКП «Закарпатбудматеріали», цегельний завод), (т.1, а.с.16).

Разом з тим, 28 лютого 2023 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІІ сесії VІІІ скликання №1183 «Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською» затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською, (т.1, а.с. 14).

Зазначеним детальним планом території (проектний план, план червоних ліній) на вищевказаній земельній ділянці позначка №26, яка віднесена така до території іншої громадської забудови (змішана громадська та житлова забудова), (т.1, а.с.95), що встановлює інше функціональне призначення території.

Таким чином, як вбачається із матеріалів справи, затверджений оскаржуваним рішенням №1183 детальний план території, не відповідає містобудівній документації вищого рівня - Генеральному плану міста Ужгород, затвердженому рішенням Ужгородської міської ради від 04.06.2004р. № 313.

Суд погоджується із доводами позивача про те, що проектування громадських забудов та житлових будинків замість розміщення експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості не може вважатися уточненням генерального плану населеного пункту чи плану зонування.

Приймаючи оскаржуване рішення Ужгородська міська ради також порушила вимоги статті 5 Закону № 3038-VI, оскільки не врахувала вимоги містобудівної документації - Генерального плану міста Ужгорода.

Крім того, при затвердженні детального плану території відповідачем допущено порушення земельного та містобудівного законодавства.

Так, відповідно до вимог статті 16 Закону № 3038-VI містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.

За даними Державного земельного кадастру частина спірної земельної ділянки відноситься до земель промисловості.

Водночас, за детальним планом території спірна територія належить до земель житлової та громадської забудови.

Положеннями Земельного кодексу України (глава 4 розділ 2) (далі - ЗК України) визначено категорії і цільове призначення земель.

Згідно зі статтею 66 ЗК України до земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під`їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.

Статтею 38 ЗК України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм (статті 39 ЗК України.

Статтею 20 ЗК України передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності, віднесених до категорій земель житлової та громадської забудови, земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення, а також земельних ділянок (крім земельних ділянок, розташованих на територіях, об`єктах природно-заповідного фонду, та земельних ділянок лісогосподарського призначення), на яких розташовані будівлі, споруди, що є у приватній власності землекористувача, який використовує земельні ділянки на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, може здійснюватися землекористувачем. У такому разі зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування, який здійснює розпорядження відповідною земельною ділянкою.

За приписами частини 6 цієї норми зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує: розроблення документації із землеустрою (крім випадків формування земельної ділянки із земель державної та комунальної власності, не сформованих у земельні ділянки); прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування (крім рішень про встановлення і зміну цільового призначення земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють такі органи).

Відповідно до пункту «а» частини 1 статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам

З огляду на викладене, спірне рішення прийнято всупереч вказаним вимогам законодавства та з порушенням вимог статті 19 Конституції України, оскільки детальним планом території передбачено будівництво будинків на землях промисловості. При цьому, відповідне рішення органом місцевого самоврядування про віднесення вказаної земельної ділянки до категорії житлової та громадської забудови не приймалося.

З огляду не це, розміщення громадських чи житлових будинків на вказаній земельній ділянці суперечить Генеральному плану міста.

За наведених обставин рішення Ужгородської міської ради №1183 від 28.02.2023 про затвердження вказаного детального плану території, яким передбачено таке будівництво, є незаконним.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин 1-2 статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Згідно з положеннями статті 9 Конституції України, статей 17, 19 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди та органи державної влади повинні дотримуватись положень Європейської конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року, застосовувати в своїй діяльності рішення Європейського суду з прав людини з питань застосування окремих положень цієї Конвенції.

Відповідно до пункту 58 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 року, заява 4909/04, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 09.12.1994 року, серія A, № 303-A, п.29).

Відповідно до частин першої та другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Положеннями статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Враховуючи те, що позивачем доведено суду правомірність заявлених вимог, суд приходить висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню.

Відповідно до статті 139 частини 2 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Таким чином, судові витрати по справі з відповідача не стягуються.

Керуючись статтями 9, 14, 90, 139, 242-246, 255,264 КАС України, суд -

У Х В А Л И В:

1. Позов Керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області до Ужгородської міської ради , третя особа без самостійних вимог Товариство з обмеженою відповідальністю "Геєвський цегельний завод" про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати рішення 32 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №1183 від 28.02.2023 Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською.

3. Зобов`язати Ужгородську міську раду невідкладно, після набрання рішенням суду законної сили, опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у відповідності до вимог частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

СуддяТ.В.Скраль