Ухвала

від 18.03.2024 по справі 500/1426/24

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про повернення позовної заяви

Справа № 500/1426/24

18 березня 2024 року1м.ТернопільСуддя Тернопільського окружного адміністративного суду Дерех Н.В., розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали Керівника Бучацької окружної прокуратури до Бучацької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

13 березня 2024 року до Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Керівника Бучацької окружної прокуратури до Бучацької міської ради в якому просить визнати незаконним (недійсним) та скасувати рішення ХУ сесії УІІІ скликання Бучацької міської ради №3153 від 06.04.2023 "Про припинення шляхом ліквідації юридичної особи - Бучацький заклад дошкільної освіти (ясла-садок) "Дзвіночок" Бучацької міської ради Тернопільської області, код ЄДРПОУ 24623059".

Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор посилається на положення Закону України "Про дошкільну освіту", Закону України "Про освіту", Закону України "Про охорону дитинства", Конвенцію про права дитини від 20.11.1989, ратифіковану постановою Верховної Ради Української РСР від 27.02.1991 № 789-ХІІ. Вважає, що оспорюване рішення не базується на принципах забезпечення прав і найкращих інтересів дитини, ухвалене з порушенням процедури його прийняття. Зокрема, Бучацькою міською радою по проєкті спірного рішення не організовано та не проведено відповідних громадських слухань, прийняттю оскаржуваного рішення не передувало обговорення можливості його прийняття з метою урахування інтересів батьків та дітей, думку зацікавлених осіб (вихованців, їхніх законних представників, працівників закладу тощо) не з`ясовано; інформаційно-роз`яснювальну роботу серед громадськості щодо ліквідації закладу дошкільної освіти не проведено; безпосередньої участі громадськості у вирішенні питання щодо ліквідації закладу дошкільної освіти з метою врахування думки територіальної громади не забезпечено. У порушення вимог ч. 15 ст. 46, ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 3, 30, 32 Регламенту Бучацької міської ради восьмого скликання (далі - Регламент) проєкт рішення №3153 від 06.04.2023 включено до порядку денного за відсутності висновку постійної комісії з питань культури, освіти, охорони здоров`я, соціальної і молодіжної політики, спорту і туризму щодо погодження проєкту спірного рішення.

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі, КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до статті 46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з положенням статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя).

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята).

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтовано.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте, підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У спірному випадку Керівник Бучацької окружної прокуратури звернувся з даним позовом щодо визнання незаконним (недійсним) та скасувати рішення ХУ сесії УІІІ скликання Бучацької міської ради №3153 від 06.04.2023 "Про припинення шляхом ліквідації юридичної особи - Бучацький заклад дошкільної освіти (ясла-садок) "Дзвіночок" Бучацької міської ради Тернопільської області, код ЄДРПОУ 24623059".

Водночас, зазначене у позовній заяві обґрунтування порушення інтересів держави та підстав для їх представництва прокурором в суді полягає у тому, що у цій справі підлягають поновленню інтереси держави у сфері охорони дитинства, відновлення права дітей на одержання дошкільної освіти, забезпечення їх найкращих інтересів, збереження майна комунального освітнього закладу, шляхом скасування рішення органу місцевого самоврядування про ліквідацію навчального закладу. Таке, на думку прокурора, порушення конституційних прав дітей допущено внаслідок протиправного рішення Бучацької міської ради, що свідчить про неналежне виконання нею своїх повноважень.

З приводу наведених доводів суд зазначає наступне.

У відповідності до пункту 30 частини першої ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про ліквідацію підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Частиною першою ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

У відповідності до частини п`ятої вказаної статті, органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Також, згідно частини першої ст. 16 Закону України "Про дошкільну освіту", рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу дошкільної освіти незалежно від підпорядкування і форми власності приймає його засновник (засновники)

У відповідності до п.1.1 Статуту Бучацького закладу дошкільної освіти "Дзвіночок" (ясла-садок) (нова редакція), затвердженого рішенням сесії Бучацької міської ради 8 скликання від 09.11.2021 №1692, Бучацький заклад дошкільної освіти "Дзвіночок" (ясла-садок) Бучацької міської ради Тернопільської області знаходиться у комунальній власності Бучацької міської ради Тернопільської області; п.1.5 Статуту передбачено, що Засновником закладу освіти є Бучацька міська рада.

Аналіз наведених положень дає підстави для висновку, що саме Бучацька міська рада є засновником по відношенню до закладу дошкільної освіти "Дзвіночок" (ясла-садок), а також наділена правом, зокрема, вирішувати питання щодо ліквідації дошкільного навчального закладу, приймаючи відповідні рішення, що і було зроблено у спірному випадку.

Згідно з відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Бучацький заклад дошкільної освіти (ясла-садок) "Дзвіночок" Бучацької міської ради Тернопільської області (код ЄДРПОУ 24623059) на даний час не ліквідована та запис про державну реєстрацію припинення юридичної особи до реєстру не внесений. Натомість, зазначено, що дана юридична особа перебуває у стані припинення.

У відповідності до частини п`ятої ст. 104 Цивільного кодексу України, юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

З приводу вказаного суд зазначає, що відповідно до ч.1 та ч.3 ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

Тобто виходячи з наявності у юридичної особи адміністративної процесуальної правоздатності, така особа може особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність).

Водночас, виникнення і припинення правоздатності юридичної особи, визначені у ст. 91 ЦК України.

Так, виходячи з положень ч.4 ст. 91 ЦК України цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

З викладеного вбачаться, що у адміністративна процесуальна правоздатність, так само як і адміністративна процесуальна дієздатність виникає у юридичної особи з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Тобто, суд вважає, до внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відповідного запису про припинення юридичної особи (ліквідації), така юридична особа наділена адміністративною процесуальною правосуб`єктністю, а тому може виступати самостійною стороною у справі з метою захисту своїх прав та інтересів.

До того ж, розглядаючи матеріали даної позовної заяви, суд враховує правову позицію, викладену у Постанові Верховного Суду від 02.08.2023 у справі №925/1741/21, згідно якої у випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення (висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16), адміністративне провадження № К/9901/13855/18).

Наведеним вище, на думку суду, зумовлюється наявність на момент подання позовної заяви суб`єктів, наділених повноваження на оскарження спірного рішення, у випадку, якщо такі суб`єкти вважатимуть, що їхні права та охоронювані законом інтереси є порушені.

Відтак, суд вважає, що у даному випадку прокурор не довів, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також те, чому окрема самостійна юридична особа Бучацький заклад дошкільної освіти (ясла-садок) "Дзвіночок" Бучацької міської ради Тернопільської області не може звернутися з відповідним позовом у випадку незгоди з рішенням Бучацької міської ради №3153 від 06.04.2023 "Про припинення шляхом ліквідації юридичної особи - Бучацький заклад дошкільної освіти (ясла-садок) "Дзвіночок" Бучацької міської ради Тернопільської області, код ЄДРПОУ 24623059".

З огляду на це, суд доходить висновку, що прокурор у цьому випадку не має підстав для звернення до суду в інтересах держави із позовною вимогою до Бучацької міської ради щодо визнання незаконним (недійсним) та скасувати рішення ХУ сесії УІІІ скликання Бучацької міської ради №3153 від 06.04.2023 "Про припинення шляхом ліквідації юридичної особи - Бучацький заклад дошкільної освіти (ясла-садок) "Дзвіночок" Бучацької міської ради Тернопільської області, код ЄДРПОУ 24623059",

Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відтак, позовну заяву і додані до неї документи слід повернути прокурору на підставі пункту 7 частини четвертої ст. 169 КАС України.

Керуючись статтями 169, 241, 248 КАС України, суддя

УХВАЛИВ:

Позовну заяву і додані до неї документи Керівника Бучацької окружної прокуратури до Бучацької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення повернути позивачу.

Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати особі, яка її подала, не пізніше наступного дня після її постановлення.

Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

СуддяДерех Н.В.