Постанова

від 13.03.2024 по справі 140/19625/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2024 рокуЛьвівСправа № 140/19625/23 пров. № А/857/25427/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Обрізка І.М.,

секретаря судового засідання Хомин Ю.Є.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційні скарги Луцької районної ради та ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Волдінер Ф.А.), ухвалене в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження в м.Луцьку 23 листопада 2023 року у справі № 140/19625/23 за позовом ОСОБА_2 до Луцької районної ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

13.07.2023 ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до Луцької районної ради, просив визнати протиправним та скасувати рішення Луцької районної ради «Про обрання голови районної ради» №19/9 від 14.06.2023.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що підставою для скликання позачергової сесії селищної ради є ініціатива не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації. Суд першої інстанції вказав, що під час скликання та проведення позачергової сесії Луцької районної ради 14.06.2023, відповідачем не забезпечено дотримання процедури доведення до відома депутатів і населення питань, які стали предметом розгляду позачергової сесії районної ради. Суд першої інстанції зазначив, що відповідачем не наведено жодних фактичних обставин, які мали виключний характер та обумовили підстави скликання позачергової сесії Луцької районної ради у коротші терміни, ніж це передбачено загальним законодавчим правилом про скликання сесії у 10-дений термін. Суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не надано належних доказів на підтвердження своєї правової позиції, а тому, приймаючи оскаржуване рішення, відповідач діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені законодавством України.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Луцька районна рада та ОСОБА_1 подали апеляційні скарги, просять скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Апеляційні скарги мотивовані тим, що вимога щодо доведення рішення про скликання сесії не пізніше як за 10 днів до сесії у випадку, коли сесія скликається згідно з частиною 9 статті 46 Закону №280/97-ВР ні норма частини 10 закону, ні норма п.15.6 Регламенту не містить. Скаржник вказує, що самі по собі обставини, за яких скликається сесія відповідно до частини 9 статті 46 Закону №280/97-ВР є винятковим випадком в розумінні частини 10 статті 46 Закону №280/97-ВР. Скаржник вважають, що суд не може втручатись в дискрецію органу місцевого самоврядування, а оскаржуване рішення прийнято в встановленому законом порядку.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що під час скликання та проведення позачергової сесії Луцької районної ради 14.06.2023 відповідач не забезпечив дотримання процедури доведення до відома депутатів і населення питань, які стали предметом розгляду позачергової сесії районної ради, а тому порушив вимоги Регламенту ради. Позивач вважає, що суд першої інстанції правильно встановив порушення відповідачем законодавчо закріпленої процедури проведення 14.06.2023 дев`ятнадцятої позачергової сесії.

В судовому засіданні представник позивача щодо апеляційних скарг заперечив, скаржники в судове засідання не з`явились, явку повноважних представників не забезпечили, належним чином повідомленні про дату, час та місце розгляду справи.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційних скарг, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що 17.05.2023 за вх. №144/03-07/1-23 на адресу Луцької районної ради надійшла заява голови районної ради ОСОБА_3 про дострокове припинення ним повноважень голови районної ради відповідно до статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

13.06.2023 депутатами районної ради, в порядку визначеному частиною 9 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийнято рішення про скликання позачергової сесії районної ради.

14.06.2023 о 08 год 00 хв на офіційному сайті районної ради опубліковане повідомлення про скликання ХІХ позачергової сесії Луцької районної ради, яка відбудеться в сесійній залі о 15 год 30 хв.

14.06.2023 на засіданні ХІХ позачергової сесії Луцької районної ради прийнято рішення №19/9 про обрання голови Луцької районної ради восьмого скликання ОСОБА_1 .

Вважаючи вказане рішення протиправним, а свої права порушеними, ОСОБА_2 звернувся з позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції враховує такі підстави.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 від № 280/97-ВР, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, (далі - Закон №280/97-ВР).

Відповідно до частини 2 статті 10 Закону №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно з положеннями статті 55 Закону №280/97-ВР голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п`ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

Звільнення особи з посади голови ради не має наслідком припинення нею повноважень депутата цієї ради.

Повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови ради.

Відповідно до частини 1 статті 46 Закону №280/97-ВР районна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частинами 4 та 5 статті 46 Закону №280/97-ВР встановлено, що наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Згідно з частиною 6 статті 46 Закону №280/97-ВР у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації (частина 7 статті 46 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до частини 9 статті 46 Закону №280/97-ВР, у разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

Частиною 10 статті 46 Закону №280/97-ВР встановлено, що рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (частина 12 статті 46 Закону №280/97-ВР).

Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (частина 17 статті 46 Закону №280/97-ВР).

Так, рішенням Луцької районної ради від 28.12.2020 №2/2 затверджено Регламент Луцької районної ради восьмого скликання (далі - Регламент).

Пунктом 1.3 цієї статті Регламенту, передбачено, що Регламент Ради (далі Регламент) є документом, обов`язковим для виконання районною радою та визначає порядок проведення першої сесії Ради, обрання голови Ради, заступника голови Ради, скликання чергової та позачергової сесій Ради, призначення пленарних засідань Ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень Ради про затвердження порядку денного сесії та з процедурних питань, а також порядок роботи сесії ради.

Відповідно до статті 13 Регламенту Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія Ради складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Постійна комісія або робоча група ради може проводити своє засідання у перервах пленарного засідання ради у тих випадках, коли питання визнано невідкладним, чи за дорученням ради, якщо пленарне засідання ради пов`язане з прийняттям рішень, проведенням виборів, призначенням або затвердженням на посади посадових осіб.

Порядок скликання сесії ради закріплено у статті 15 Регламенту, а саме встановлено, що сесія Ради скликається головою Ради за необхідності, але не менше одного разу на квартал. У випадку необхідності скликається позачергова сесія ради.

Сесія Ради також скликається головою Ради за пропозицією не менше однієї третини депутатів Ради від загального складу Ради або голови районної державної адміністрації за погодженням президії районної ради.

У разі немотивованої відмови голови Ради або неможливості ним скликати сесію Ради, сесія Ради скликається заступником голови Ради. У цих випадках сесія Ради скликається, якщо голова Ради без поважних причин не скликав сесію Ради у двотижневий строк, після настання умов, передбачених цією статтею.

У разі якщо посадові особи, зазначені у цій статті, у двотижневий строк не скликають сесію Ради на вимогу однієї третини депутатів Ради від загального складу Ради або голови районної державної адміністрації або у разі якщо такі посади є вакантними, сесія може бути скликана депутатами відповідної Ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією Ради.

Розпорядження про скликання сесії Ради доводиться до відома депутатів Ради і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд Ради.

Інформація про скликання сесії Ради оприлюднюється на офіційному веб-сайті Ради за адресою http://r-rada. lutsk.ua та в засобах масової інформації.

Виконавчий апарат Ради забезпечує отримання кожним депутатом Ради проектів рішень та інших матеріалів, необхідних для розгляду питань порядку денного сесії Ради.

За згодою депутата ради та за наявності технічної можливості документи направляються йому електронною поштою.

Отже, підставою для скликання позачергової сесії районної ради може бути ініціатива не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради за відсутності посадових осіб районної ради уповноважених на скликання сесії та за умови, що рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що 15.05.2023 голова Луцької районної ради Омельчук О.В. подав заяву про дострокове припинення повноважень.

Відповідно до актів про відсутність на роботі та доповідних записок у період з 17.05.2023 по 14.06.2023 ОСОБА_3 був відсутнім на роботі без поважних причин.

Відповідно до розпорядження Луцької районної ради Волинської області від 01.03.2022 №6к заступника голови ОСОБА_4 згідно з розпорядженням голови ради від 01.03.2022 №6к увільнено з 28.02.2023 у зв`язку із зарахуванням до списків особового складу військової частини НОМЕР_1 .

Позачергова сесія Луцької районної ради 14.06.2023 скликана відповідно до частини 9 статті 46 Закону №280/97-ВР - не менше як однією третиною складу ради. Запропоновано винести питання про дострокове припинення повноважень депутата та звільнення з посади голови Луцької районної ради ОСОБА_3 та про обрання голови Луцької районної ради.

Пропозиція депутатів надійшла на адресу ради 13.06.2023.

Повідомлення про скликання ХІХ позачергової сесії Луцької районної ради підписано та опубліковано 14.06.2021, що підтверджується наявним в матеріалах справи скріншотами з офіційного сайту Луцької районної ради, о 08 год 00 хв того ж дня, тобто менше ніж за 24 години до проведення позачергової сесії. Таке повідомлення не містить відомостей про питання, що винесені на розгляд позачергової сесії.

Вказане, на переконання суду апеляційної інстанції, унеможливлювало дотримання встановлених вимог щодо строків інформування населення та депутатів про скликання сесії, а також щодо поінформованості про питання, що винесені на розгляд позачергової сесії.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що застосоване у частині 10 статті 46 Закону №280/97-ВР поняття «винятковий випадок» законодавцем не розкривається, критерії винятковості Регламентом не встановлюються. Проте, ступінь нагальності вирішення питань місцевого значення визначається відповідною радою самостійно, оскільки орган місцевого самоврядування як представник територіальної громади, наділений повноваженнями на вирішення питань місцевого значення, і саме, зокрема районна рада вирішує, які питання є для громади першочерговими та потребують негайного вирішення.

Відповідачем не доведено належної мотивації, гострої необхідності та винятковості, а з матеріалів справи судом апеляційної інстанції не встановлено об`єктивної потреби скликати позачергову сесію Луцької районної ради у надмірно скороченні терміни.

Водночас, як правильно зазначено судом першої інстанції, посада голови ради є ключовою для повноцінного та ефективного функціонування відповідної ради, оскільки голова ради є фактичним керівником (включно з представницькими функціями) ради, який здійснює загальну координацію та організацію діяльності органу місцевого самоврядування.

Здійснення відповідачем таких дискреційних повноважень, як дострокове припинення повноважень депутата та звільнення з посади голови Луцької районної ради, обрання голови Луцької районної ради повинно відбуватися з дотриманням критеріїв прозорої правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина 1 статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина 2 статті 19 Конституції України).

Верховний Суд у своїй практиці, зокрема, у постанові від 25 липня 2019 року у справі №826/13000/18, вже звертав увагу, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ураховуючи завдання адміністративного судочинства та юрисдикцію адміністративних судів під час розгляду та вирішення адміністративної справи, суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оспорюваного рішення суб`єкта владних повноважень не лише на предмет його законності, тобто чи було таке рішення прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині 2 статті 2 КАС України.

Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, враховуючи їхній зміст та юридичну природу, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що рішення Луцької районної ради Волинської області від 14.06.2023 № 19/9 є таким, що прийнято з порушенням положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту, без дотримання необхідного балансу пропорційності, без врахування права депутатів членів ради належним чином підготуватись до прийняття такого рішення (випрацювати обґрунтовані позицію та ймовірні заперечення), а також без належної публічності.

Як правильно зазначено судом першої інстанції недотримання процедури обрання голови органу місцевого самоврядування не можна віднести до формального порушення, яке не впливає на саме рішення про обрання голови відповідної ради, оскільки таке порушення носить фундаментальний характер, що має вплив на подальшу роботу та функціонування органу місцевого самоврядування як виразника захисту інтересів жителів відповідної територіальної громади.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви протиправності оскаржуваного рішень, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 229, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Луцької районної ради та ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року у справі № 140/19625/23 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар судді Л. П. Іщук І. М. Обрізко Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 19.03.2024 згідно з ч.3 ст.321 КАС України.