Постанова

від 19.03.2024 по справі 813/4341/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2024 року

м. Київ

справа №813/4341/15

адміністративне провадження № К/9901/22237/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №813/4341/15

за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_1 треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Сколівська міська рада Львівської області, ОСОБА_2 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Чайка-Сколе» про зобов`язання здійснити знесення самовільно збудованої прибудови, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року (суд у складі головуючого судді Гулкевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Гінди О.М., суддів Затолочного В.С., Качмара В.Я.) у справі №813/4341/15

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2015 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі по тексту - позивач, ДАБІ) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом в якому просила зобов`язати ОСОБА_1 (далі по тексту - відповідач, ОСОБА_1 ) за власний рахунок здійснити знесення самовільно збудованої прибудови до квартири АДРЕСА_1 .

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що ОСОБА_1 на земельній ділянці, яка належить до комунальної власності м. Сколе у період 2000-2006 здійснив реконструкцію квартири №6 , яка належить йому на підставі договору купівлі продажу від 05 березня 1998 року з прибудовою кухні та санвузла і коридору без проектної документації та дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушив вимоги статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» та статті 29 Закону України «Про планування та забудову території».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року по справі №813/4341/15 позов задоволено повністю.

Зобов`язано ОСОБА_1 знести самовільно збудовану прибудову до квартири АДРЕСА_1 , за власний рахунок.

Ухвалюючи рішення суди виходили з того, що вчинені ОСОБА_1 дії, порушують встановлений законом порядок виконання будівельних робіт, призводять до дезорганізації нормальної діяльності та виконання наданих законом повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю, порушують права та законні інтереси інших громадян, що може привести до заподіяння такими діями шкоди громадським інтересам, інтересам громадян тощо.

Суди попередніх інстанцій звернули увагу, що факт того, що спірний об`єкт будівництва є самочинним будівництвом, підтверджується рішенням Апеляційного суду Львівської області у цивільній справі №453/1691/14 від 08 липня 2016 року, яке набрало законної сили.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанції, 15 червня 2021 року відповідач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року у справі №813/4341/15 та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваному судовому рішенні неправильно застосували норми матеріального права, порушили норми процесуального права та застосували статтю 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 29 січня 2020 року по справі №822/2149/18.

Скаржник вказує, що рішенням Сколівського районного суду Львівської області від 23 листопада 2018 року по справі №453/1019/15-а встановлено, що припис органу архітектурно-будівельного контролю не відповідає вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Припис не виконано з поважних причин, враховуючи його незаконність.

У справі №1320/17/12 встановлено, що прибудовою квартири АДРЕСА_1 , права та інтереси інших співвласників цього будинку, у тому числі ОСОБА_2 , не порушено.

На замовлення ОСОБА_1 , ТОВ «Бутон» виготовлено звіт про проведення технічного огляду на відповідність житлової добудови до квартири державним стандартам, будівельним нормам і правилам, нормативним актам з пожежної безпеки, яким встановлено, що прибудова кухні, коридору і вбиральні до квартири АДРЕСА_1 відповідає державним стандартам, будівельним нормам і правилам, з дотриманням архітектурно-планувальних норм та правил пожежної безпеки.

Враховуючи незаконність припису органу державного архітектурно-будівельного контролю, що є поважною причиною його невиконання, за наявності згоди власника земельної ділянки Сколівської міської ради на здійснення прибудови, за відсутності порушень державних будівельних норм та прав інших осіб, суди дійшли помилкових висновків щодо необхідності знесення прибудови.

Крім того, касатор зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини третьої статті 123 КАС України у справах за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинного об`єкта будівництва.

Необхідність такого висновку у цій справі скаржник мотивує тим, що у постанові по справі №1320/17/12 встановлено, що про здійснення самочинної прибудови Інспекції архітектурно-будівельного контролю було відомо ще у квітні 2011 року. Отже позивач пропустив строк звернення до суду із цим позовом.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 червня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 01 липня 2021 року поновлено ОСОБА_1 строк на касаційне оскарження рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року у справі №813/4341/15. Відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року по справі №813/4341/15.

Позивач відзиву на касаційну скаргу до суду не надав.

Від третьої особи - ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

4. Верховний суд ухвалою від 18 березня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 19 березня 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. На підставі звернення ОСОБА_2 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, проведена позапланова перевірка на додержання вимог містобудівного законодавства.

Департаментом ДАБІ у Львівській області встановлено, що ОСОБА_1 на земельній ділянці, яка належить до комунальної власності м. Сколе у період 2000-2006 здійснив реконструкцію квартири №6 , яка належить йому на підставі договору купівлі продажу від 05 березня 1998 року, з прибудовою кухні та санвузла і коридору розміром 5,6*4,37 м без проектної документації та дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушив вимоги статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» та статті 29 Закону України «Про планування та забудову території».

За результатами цього позапланового заходу складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 травня 2015 року №24/05-503-з/н, протокол про адміністративне правопорушення від 18 травня 2015 року №24/05-503-з/н та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 травня 2015 року №24/05-503-з/н.

Відповідно до направлення директора Департаменту від 02 липня 2015 року, з метою перевірки вимог виконання умов вказаного припису у період з 21 липня 2015 року по 23 липня 2015 року проводилась позапланова перевірка щодо виконання ОСОБА_1 вимог припису від 18 травня 2015 року №24/05-503-з/н про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил щодо реконструкції квартири АДРЕСА_1 .

За результатами позапланового заходу встановлено, що відповідач вимог припису не виконав, у зв`язку із чим, ДАБІ України звернулась до суду з цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

7. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.

Статтею 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» передбачено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі по тексту - Закон №3038-VI).

Відповідно до положень статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 26 Закону №3038-IV, право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Згідно з частиною першою статті 34 Закону №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після: подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Положеннями статті 38 Закону №3038-VI визначено, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.

8. Отже, позов про знесення самочинно збудованого об`єкта містобудування може бути пред`явлено органом державного архітектурно-будівельного контролю до суду в разі, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимог, встановлених у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Водночас, відповідно до частин першої, четвертої та сьомої статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

Зі змісту наведених положень законодавства вбачається, що самочинне будівництво підлягає безумовному знесенню, якщо: власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності за особою, яка здійснила таке будівництво; власник земельної ділянки не заперечує проти визнання права власності на самочинну забудову, однак така забудова порушує права інших осіб на зазначену земельну ділянку; самочинна забудова зведена на наданій земельній ділянці але з відхиленням від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, з істотним порушенням будівельних норм і правил, що порушує права інших осіб, за умови, що особа, яка здійснила самочинне будівництво, відмовилась від здійснення перебудови.

9. Отже, правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.

За змістом частини сьомої статті 376 ЦК України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.

У цих випадках з позовом про зобов`язання особи до проведення перебудови може звернутися відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. Таке рішення суд може ухвалити і за позовом про знесення самочинного будівництва, якщо за наслідками розгляду справи дійде висновку, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва не втрачено і відповідач згоден виконати перебудову. У разі невиконання особою судового рішення про здійснення перебудови, суд може постановити рішення про знесення самочинного будівництва.

У випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися частиною першою статті 38 Закону №3038-VI, за якою у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

10. У разі, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.

Отже, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:

1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;

3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.

11. Зі змісту наведених вище положень частини першої статті 38 Закону №3038-VI у взаємозв`язку з нормами частини першої статті 41 цього ж Закону висновується, що в разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв`язку з його невиконанням.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема, у постановах від 02 листопада 2022 року у справі №420/4209/19 та від 23 лютого 2023 року у справі №420/6488/18.

12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для звернення контролюючого органу з цим позовом до суду слугувало невиконання ОСОБА_1 припису від 18 травня 2015 року №24/05-503-з/н, у якому вимагалось привести об`єкт самочинного будівництва відповідно до вимог діючого містобудівного законодавства, а саме частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Термін виконання до 17 липня 2015 року.

У період з 21 липня 2015 року по 23 липня 2015 року, відповідач провів позапланову перевірку виконання ОСОБА_1 вимог припису, за результатами якої встановлено невиконання вказаного припису та складено відповідний Акт від 22 липня 2015 року №8/26.

13. Колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що припис від 18 травня 2015 року №24/05-503-з/н не містить вимог стосовно здійснення перебудови об`єкта будівництва, що у даному випадку є передумовою для його знесення, а вимагає отримання дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт.

Отже, органом державного архітектурно-будівельного контролю не вжито заходів з якими чинне законодавство пов`язує можливість звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва.

14. Стосовно доводів позивача, що будівництво спірної прибудови здійснювалось на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, колегія суддів звертає увагу, що це питання було предметом розгляду справи №876/10193/13 щодо визнання протиправною бездіяльності Відділу Держземагенства у Сколівському районі Львівської області стосовно вчинення самовільного зайняття земельної ділянки та самовільного будівництва ОСОБА_1 добудови житлового будинку та переобладнання приміщення кухні. У постанові Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2015 року №876/10193/13 встановлено, що ОСОБА_1 не займав самовільно прибудинкову земельну ділянку, яка перебуває в комунальній власності Сколівської міської ради Львівської області, оскільки ця земельна ділянка на момент прибудови не була в спільному користуванні мешканців будинку.

Верховний Суд у постанові від 04 жовтня 2018 року по справі №1320/17/12 за позовом ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю про скасування постанови щодо притягнення його до адміністративної відповідальності встановив, що позивачем здійснено добудову до квартири АДРЕСА_1 на підставі рішень виконкому Сколівської міської ради Львівської області №101 від 23 травня 2000 року та №403 від 27 грудня 2006 року. Земельна ділянка, на момент перебудови не була в спільному користуванні мешканців будинку, а власник земельної ділянки Сколівська міська рада та сусіди не мали претензій щодо її забудови, а тому позивач не займав самовільно прибудинкову земельну ділянку, яка перебуває у комунальній власності Сколівської міської ради.

15. Слід звернути увагу, що знесення самочинного будівництва є крайньою мірою, яка передбачена законом, і можливе лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи реагування.

З огляду на вказане, колегія суддів КАС ВС приходить до висновку про передчасність застосування до відповідача санкцій у вигляді знесення самочинно збудованого об`єкта.

Наведені обставини є підставою для скасування оскаржуваних рішень, а тому суд касаційної інстанції не вважає за необхідне надавати оцінку іншим доводам касаційної скарги.

16. В основу оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій покладено висновки викладені у рішенні Апеляційного суду Львівської області у цивільній справі №453/1691/14 від 08 липня 2016 року стосовно усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою.

Колегія суддів зазначає, що адміністративний суд під час розгляду конкретної справи на підставі встановлених ним обставин (у тому числі з урахуванням преюдиційних обставин) повинен самостійно кваліфікувати поведінку особи і дійти власних висновків щодо правомірності такої поведінки з відповідним застосуванням необхідних матеріально-правових норм.

Відповідно до частини сьомої статті 78 якого правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

17. Разом з тим, колегія суддів не приймає до уваги доводи скаржника щодо пропуску ДАБІ строку звернення до суду з цим позовом, оскільки відкривши провадження у справі, суд першої інстанції вирішив це питання. У свою чергу, відповідач не звертався із клопотанням про залишення позову без розгляду.

Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року по справі №813/4341/15 скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_1 про зобов`язання здійснити знесення самовільно збудованої прибудови відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.