Постанова

від 18.03.2024 по справі 160/16588/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

18 березня 2024 року м. Дніпросправа № 160/16588/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Юрко І.В., суддів: Білак С.В., Чабаненко С.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2023 року в адміністративній справі №160/16588/23 (головуючий суддя першої інстанції - Луніна О.С.) за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі,-

В С Т А Н О В И В :

Позивач 11.07.2023 року звернувся через Електронний суд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, Північного офісу Держаудитслужби, в якому просив визнати протиправним та скасувати Висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 29.06.2023 року про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2023-03-01-012580-а.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2023 року адміністративний позов задоволено в повному обсязі.

Відповідач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просив скасувати рішення суду та прийняти постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що згідно із п.4-1 Постанови №710 головні розпорядники бюджетних коштів (розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня), суб?єкти господарювання сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів повинні забезпечити: - обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі; - оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті розпорядника бюджетних коштів, суб?єкта управління об?єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб?єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п?яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель. Скаржник зазначає, що на запит від 22.06.2023 року про надання пояснень, зокрема, щодо посилання на сторінку власного веб-сайту, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі замовником 27.06.2023 року надано пояснення, що оприлюднення інформації про обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі на сторінці власного веб-сайту не здійснювалось, оскільки для органів місцевого самоврядування воно має рекомендаційний характер. Скаржник вважає, що позивачем порушено вимоги п.4-1 Постанови №710, а контролюючим органом застосовано до позивача найбільш м?яку міру відповідальності за вчинені порушення, яка фактично спрямована на недопущення таких порушень у майбутньому та несе превентивний характер.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на скаргу, встановила наступне.

Згідно з додатком до листа Державної аудиторської служби України від 21.04.2023 року №003100-18/4590-2023 «Про надання доручення», Управлінню Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області доручено проведення моніторингу закупівлі UА-2023-03-01-012580-а. Підставою здійснення моніторингу процедури закупівлі в додатку зазначено пункт 4 частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі».

Наказом Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області № 36 від 21.06.2023 року відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», пункту 10 Положення про Управління Північного офісу Держаудислужби в Чернігівській області, затвердженого наказом Північного офісу Держаудитслужби від 20 жовтня 2016 року №18, наказано розпочати моніторинг закупівель відповідно до переліку, що додається.

Пунктом 21 переліку процедур закупівель щодо яких здійснюється моніторинг закупівель, у зв`язку з виявленими органом державного фінансового контролю ознаками порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, визначено проведення моніторингу закупівлі UА-2023-03-01-012580-а.

За результатом проведення моніторингу процедури закупівлі UА-2023-03-01-012580-а, Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області складено Висновок про результати моніторингу закупівлі, затверджений 29.06.2023 року.

У пункті 1 Констатуючої частини Висновку зазначено про порушення замовником вимог пункту 4-1 Постанови №710, а саме - не оприлюднено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваноі? вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-саи?ті (або на офіціи?ному веб-саи?ті головного розпорядника бюджетних коштів) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентноі? процедури закупівель.

У пункті 2 Констатуючої частини Висновку відповідачем зазначено, що за результатами аналізу питання оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі встановлено порушення вимог пункту 4-1 Постанови №710.

За результатами аналізу питань: визначення предмета закупівлі, наявності закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю відповідно до вимог Закону, повноти відображення інформації у річному плані закупівель та в оголошенні про закупівлю відповідно до вимог законодавства у сфері закупівель, відповідності вимог тендерної документації вимогам законодавства, розгляду тендерних пропозицій з урахуванням вимог Особливостей, своєчасності укладення договору про закупівлю, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності надання інформації у випадках, передбачених Законом -контролюючим органом порушень не встановлено.

У пункті 3 Констатуючої частини Висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області зобов?язало позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому (зокрема, шляхом проведення роз?яснювальної роботи, економічних навчань, тощо) та протягом п?яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погодившись із вказаним висновком контролюючого органу, позивач оскаржив такий висновок до суду.

Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, зазначає про таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі по тексту - Закон №2939).

За змістом статті 5 Закону №2939 контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі по тексту - Закон №922).

Частиною 1 статті 1 Закону №922 визначено, що: електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, яка має комплексну систему захисту інформації з підтвердженою відповідністю згідно із Законом України «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», що забезпечує проведення закупівель, створення, розміщення, оприлюднення, обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами;

Замовники - суб`єкти, визначені згідно із статтею 2 цього Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону;

Конкурентна процедура закупівлі (далі - тендер) - здійснення конкурентного відбору учасників за процедурами закупівлі відкритих торгів, торгів з обмеженою участю та конкурентного діалогу;

Моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель;

Оголошення про проведення конкурентних процедур закупівель - оголошення про проведення відкритих торгів, оголошення про проведення торгів з обмеженою участю та оголошення про проведення конкурентного діалогу;

Переможець процедури закупівлі - учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, що визначені у тендерній документації, і визнана найбільш економічно вигідною, та якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю, або учасник, якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю за результатами застосування переговорної процедури закупівлі;

Публічна закупівля (далі - закупівля) - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом.

Частиною 1, 4-6 статті 8 Закону №922 визначено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Стосовно порушення позивачем вимог частини 4-1 Постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 «Про ефективне використання державних коштів», апеляційний суд зазначає наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11.10.2016 року №710 (далі по тексту - Постанова №710) затверджено заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, згідно з додатком.

Відповідно до пункту 4-1 Постанови №710 головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити:

обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі;

оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Отже, для розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня розміщення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі на сторінці власного веб-сайту або офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів є обов`язковим.

Пунктом 4 Постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 року №1266 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 року №631 та від 11 жовтня 2016 року №710» визначено, що з 19.12.2020 року органам місцевого самоврядування рекомендовано - затвердити заходи щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, а також забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Відповідно до пункту 1 Постанови №710 заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, стосуються органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету.

Як вбачається з положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, затвердженого рішенням міської ради №85/7 від 26.05.2021 року, Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради є виконавчим органом Дніпровської міської ради.

Згідно пункту 1.5 вказаного вище положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Департамент є головним розпорядником коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади та замовником на виконання робіт, послуг, придбання товарно-матеріальних цінностей відповідно до завдань Департаменту.

Таким чином, апеляційний суд вважає правильним висновок суду першої інстанції стосовно того, що для позивача, як органу місцевого самоврядування, розміщення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі на сторінці власного вебсайту або офіційного вебсайту головного розпорядника бюджетних коштів є не обов`язковим, проте як до розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня, такий обов`язок існує.

У спірних правовідносинах позивач є не лише замовником, але і виконавчим органом місцевої ради та розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня, а тому відповідач як орган, що здійснює державний контроль за використанням бюджетних коштів, здійснював перевірку замовника не лише на відповідність вимогам Закону №922, але і іншим актам, враховуючи Постанову №710, яка прийнята задля ефективного та раціонального використання державних коштів.

Разом з тим, колегія суддів вважає, що обраний Держаудитслужбою спосіб усунення виявленого порушення, є неконкретизованим та таким, що свідчить про малозначність виявленого порушення, з огляду на таке.

Відповідно до констатуючої частини Висновку, контролюючий орган зобов`язав позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому (зокрема, шляхом проведення роз?яснювальної роботи, економічних навчань, тощо) та протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та /або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Відповідно до розділу III Порядку №552, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 року, заповнення констатуючої частини форми висновку, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Враховуючи наведені вище обставини, апеляційний суд вказує, що суб`єкт владних повноважень, встановивши наявність порушень під час проведення процедури закупівлі, дійшов висновку про застосування до Замовника заходу, який не вимагає розірвання договірних відносин, але судом враховується той факт, що за своєю природою цей висновок є актом індивідуальної дії зобов`язального характеру, оскільки вимагає від Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради у встановлений Держаудитслужбою термін зробити певні дії з відповідних вимог.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо неконкретизованості та невизначеності зобов`язальної частини, оскільки вказавши заходи, направлені на недопущення встановлених порушень в подальшому, зокрема шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо, скаржник не зазначив жодного посилання на нормативно-правові акти, що не відповідає завданню та меті зобов`язальної частини висновку, які полягають в усуненні виявлених контролюючим органом порушень у встановлений законом спосіб.

Щодо посилання скаржника на те, що до позивача застосовано найбільш м`яка міра відповідальності за виявлені порушення та про право позивача звернутися до контролюючого органу з метою отримання роз`яснень, колегія суддів зазначає, що при застосуванні будь-якої міри відповідальності та накладення зобов`язання суб`єкт владних повноважень не позбавлений обов`язку конкретизувати та належним чином визначити необхідні дії зобов`язального характеру.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що вимога про зобов`язання позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому (зокрема, шляхом проведення роз?яснювальної роботи, економічних навчань, тощо), та протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та /або документи, що свідчать про вжиття таких заходів, є неконкретизованою та такою, що не може вплинути на виявлене порушення.

На підставі вказаних вище обставин в їх сукупності, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправності висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 29.06.2023 року про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2023-03-01-012580-а.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі повинні оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Відтак, інші, зазначені в апеляційній скарзі доводи, окрім проаналізованих вище, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду відсутні.

Керуючись статтями 77, 243, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2023 року в адміністративній справі №160/16588/23 залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2023 року в адміністративній справі №160/16588/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верхового Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий - суддяІ.В. Юрко

суддяС.В. Білак

суддяС.В. Чабаненко