Постанова

від 26.03.2024 по справі 480/10346/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2024 року

м. Київ

справа № 480/10346/21

адміністративне провадження № К/990/38367/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні справу № 480/10346/21 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування пунктів рішення, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Виконавчого комітету Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 02.08.2022 (суддя Павлічек В. О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2023 (головуючий суддя Мельникова Л. В., судді Бегунц А. О., Рєзнікова С. С.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2021 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі також відповідач), у якому просив визнати протиправними та скасувати пункти 41-46 Додатку 2 рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 № 494 «Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади» в частині, що стосується ФОП ОСОБА_1 .

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ФОП ОСОБА_1 зазначав, що відповідачем в оскаржуваному рішенні не наведено жодного аргументу щодо порушення позивачем вимог, вказаних у дозволі на розміщення зовнішньої реклами та/або у договорі на тимчасове користування місцем, що знаходиться в комунальній власності, для розташування рекламного засобу. Вказував позивач і на порушення процедури прийняття спірного рішення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 02.08.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2023, позов задоволено в повному обсязі.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» має вищу юридичну силу в порівнянні з Правилами розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади, затвердженими рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 07.07.2020 № 343, та яким (Законом) не передбачено анулювання дозволу за рішенням дозвільного органу з підстав невикористання місця розташування рекламного засобу безперервно протягом шести місяців з дати надання дозволу чи порушення вимог, вказаних у дозволі, а анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

При цьому суди врахували, що нормами частини сьомої згаданого Закону встановлено, що законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру; анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

Застосували суди й приписи частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

У підсумку суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що прийняття оскаржуваного рішення в частині, що стосується анулювання дозволів позивача, виданих на підставі рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.01.2021 №47, з указаних вище підстав є протиправним та таким, що не відповідає нормам Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Ще однією підставою для задоволення позову суди визнали ту обставину, що проект рішення від 31.08.2021 № 494 не був оприлюднений, що є порушенням норми частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою передбачено, що проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

При цьому суди встановили, що під час засідання виконавчого комітету Сумської міської ради 31.08.2021 в цілому було прийнято рішення, яке стосувалось, крім іншого, і питання анулювання дозволів на розміщення реклами, що були надані позивачу згідно рішення виконавчого комітету від 29.01.2021 №47, та демонтаж такої зовнішньої реклами. Проте такий проект рішення не лише не розроблявся, він не візувався, не перевірявся правовим управлінням на предмет його відповідності чинному законодавству та не був оприлюднений у встановленому порядку.

Суди попередніх інстанцій урахували висновки Верховного Суду (постанови від 10.09.2020 у справі № 520/6929/19, від 09.12.2021 у справі № 260/63/19), у яких було наголошено на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акта; саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

На підставі встановлених у справі обставин суди дійшли висновку, що допущенні відповідачем процедурні порушення не мали формального характеру та вплинули на законність оскаржуваного рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У листопаді 2023 року виконавчий комітет Сумської міської ради звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 02.08.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2023 та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову або ж направити справу до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначає, що до участі в справі не було залучено Департамент ресурсних платежів Сумської міської ради, який як виконавчий орган Сумської міської ради є робочим органом, на який покладено виконання функцій щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади, який зокрема оформлює та видає дозволи, готує проекти рішень виконавчого комітету Сумської міської ради щодо демонтажу рекламних засобів та організовує демонтаж рекламних засобів, здійснює відповідний контроль.

При цьому відповідач посилається на Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, затверджене рішенням Сумської міської ради від 03.11.2022 № 3174-МР.

Відповідач доводить, що скасування спірного у цій справі рішення про демонтаж рекламних засобів безпосередньо впливає на права та обов`язки Департаменту ресурсних платежів Сумської міської ради.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою виконавчого комітету Сумської міської ради на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328, пункту 4 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Позивач не реалізував своє право подати відзив на касаційну скаргу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.01.2021 № 47 «Про розміщення зовнішньої реклами в м. Суми» надано дозволи на розміщення зовнішньої реклами суб`єктам господарювання згідно з додатком 1, зокрема ФОП ОСОБА_1 у кількості 6 дозволів терміном на п`ять років (пункти 48-53 Додатку 1).

На виконання зазначеного рішення 29.01.2021 позивачу видано:

- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 9/20 - «скролл» по АДРЕСА_1 ;

- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 10/20 - «скролл» по АДРЕСА_2 ;

- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 11/20 - «скролл» по АДРЕСА_1 ;

- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 12/20 - «скролл» по АДРЕСА_2 ;

- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 13/20 - «скролл» по АДРЕСА_3 ;

- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами АДРЕСА_4 .

17.05.2021 між Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради та ФОП ОСОБА_1 було укладено договір № 02/2021 тимчасового користування місцями, що перебувають у комунальній власності Сумської міської територіальної громади для розміщення рекламних засобів згідно дозволів, наданих рішеннями виконавчого комітету від 29.01.21 № 47.

31.08.2021 виконавчим комітетом Сумської міської ради було прийнято рішення № 494 «Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади», відповідно до якого:

1. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради:

1.1. Спрямувати вимоги про усунення порушення чинного законодавства та здійснення демонтажу власникам рекламних засобів згідно додатку 1 та фактично встановлених згідно додатку 2.

1.2. Організувати проведення демонтажу зовнішньої реклами, зазначеної у додатку 1 та фактично встановленої згідно додатку 2.

1.3. Протягом 14 робочих днів після проведення демонтажу рекламних засобів за цим рішенням надати інформацію про демонтовані рекламні засоби департаменту комунікацій та інформаційної політики Сумської міської ради для оприлюднення на офіційному веб-сайті Сумської міської ради.

2. Анулювати дозволи на розміщення зовнішньої реклами відповідно до додатку 2 до рішення.

3. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради зафіксувати рішення про анулювання дозволів згідно додатку 2 до рішення у журналі реєстрації заяв та дозволів та протягом п`яти робочих днів передати відповідні матеріали до Управління «Центр надання адміністративних послуг у м. Суми» для надання рішення розповсюджувачу зовнішньої реклами.

У пунктах 41 - 46 додатку 2 до рішення від 31.08.2021 № 494 зазначено адреси розташування рекламних засобів, на розміщення яких ФОП ОСОБА_1 надано дозволи рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.01.2021 № 47 «Про розміщення зовнішньої реклами в м. Суми».

Не погодившись із рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 № 494, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи відповідача, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 4 частини третьої статті 353 КАС, відповідно до якого порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Ураховуючи межі касаційного перегляду справи, установлені частиною першою статті 341 КАС, Верховному Суду у цьому касаційному провадженні необхідно встановити, чи мало місце порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд, як це передбачено положеннями пункту 4 частини 4 статті 353 КАС.

В адміністративному судочинстві з метою залучення до справи осіб, чиїх прав та обов`язків може стосуватися судове рішення, та з метою більш повного та всебічного з`ясування обставин у справі, діє інститут третьої особи.

Відповідно до частин другої та п`ятої статті 49 КАС треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

Верховний Суд зазначає, що інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.

При цьому участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 14.04.2020 у справі №580/3136/19, від 23.04.2020 у справі №811/1470/18, від 29.04.2020 у справі №703/2908/17.

Аналіз вищевказаних процесуальних норм свідчить також про те, що єдиною підставою для залучення до участі у справі третіх осіб є встановлення фактів про те, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі.

Такі обставини можуть бути виявлені судом самостійно при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду, або ж наведені у відповідних клопотаннях про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача.

Судове рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його прав і обов`язків.

Такий висновок сформулював Верховний Суд у постановах від 29.01.2024 у справі № 560/5937/22, від 26.01.2022 у справі № 640/8328/19.

Як свідчить зміст ухвалених у цій справі судових рішень, ні мотивувальні, ні резолютивні частини останніх не містять будь-яких висновків чи тверджень, які впливають/можуть впливати на права чи обов`язки Департаменту ресурсних платежів Сумської міської ради.

Крім цього, ані відзив на позовну заяву, ані апеляційна скарга відповідача не містять доводів щодо необхідності залучення до участі у розгляді справи Департаменту ресурсних платежів Сумської міської ради.

Обґрунтовуючи свою позицію, відповідач у касаційній скарзі посилається на Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, затверджене рішенням Сумської міської ради від 03.11.2022 № 3174-МР, відповідно до якого на Департамент покладено виконання функцій щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади,

Колегія суддів вважає таке посилання недоречним, оскільки згідно з копією рішення Сумської міської ради від 03.11.2022 № 3174-МР (долучено до матеріалів касаційної скарги), яким затверджено Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, останнє набрало чинності 12.01.2023, тобто після виникнення спірних правовідносин та розгляду справи судом першої інстанції.

Згідно з інформацією з офіційного вебсайту Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (за посиланням: https://dresurs.smr.gov.ua/%D0%BD%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%BD%D1%96-%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D1%83%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%82%D0%B8 ) попередньою редакцією Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, затвердженим рішенням Сумської міської ради від 28.09.2016 № 1128-МР, на Департамент не було покладено функцій щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами.

Довід виконавчого комітету Сумської міської ради про те, що на підставі оскаржуваних судових рішень до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради може бути пред`явлена вимога від позивача про поновлення анульованих дозволів є припущенням, відтак, не може свідчити про порушення судами попередніх інстанцій процесуальних норм.

За таких обставин, колегія суддів не вбачає порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права в частині визначення суб`єктного складу сторін у цій справі.

Як уже було зазначено, під час судового розгляду встановлено, що спірне рішення в частині анулювання дозволів позивача на розміщення зовнішньої реклами прийнято з підстави, яка не передбачена Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», тоді як цим Законом установлена заборона на анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом.

Суди також дійшли висновку про допущення відповідачем істотних процедурних порушень під час прийняття оскаржуваного рішення.

Водночас у касаційній скарзі виконавчий комітет Сумської міської ради не наводить жодного доводу на спростування вищезазначених висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

Отже, ухвалені у справі судові рішення відповідають вимогам частин першої - четвертої статті 242 КАС щодо законності і обґрунтованості судового рішення, його відповідності принципу верховенства права та завданню адміністративного судочинства.

Касаційний перегляд справи відповідно до частини першої статті 341 КАС здійснено в межах підстав касаційного оскарження та доводів, наведених у касаційній скарзі, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням наведеного, у задоволенні касаційної скарги слід відмовити, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 02.08.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2023 - залишити без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 02.08.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2023 у справі № 480/10346/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко