Окрема думка

від 27.03.2024 по справі 480/10346/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ОКРЕМА ДУМКА

27 березня 2024 року

м. Київ

справа №480/10346/21

адміністративне провадження №К/990/38367/23

судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Стеценка С.Г. на постанову Верховного Суду від 26.03.2024 у справі № 480/10346/21 (адміністративне провадження № К/990/38367/23)

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування пунктів рішення.

Сутність справи та рішення Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду.

Позивач оскаржив до суду пункти 41-46 Додатку 2 рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 31.08.2021 № 494 «Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади» в частині, що стосується ФОП ОСОБА_1 .

Підставами для анулювання дозволів на розміщення зовнішньої реклами у спірних відносинах слугувало невикористання позивачем місця розташування рекламного засобу протягом шести місяців з дати надання дозволу, недотримання вимог, вказаних у дозволі на розміщення зовнішньої реклами та/або у договорі на тимчасове користування місцем, що знаходиться в комунальній власності, для розташування рекламного засобу.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 02.08.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2023, позов задоволено в повному обсязі.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» має вищу юридичну силу в порівнянні з Правилами розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади, затвердженими рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 07.07.2020 № 343, та яким (Законом) не передбачено анулювання дозволу за рішенням дозвільного органу з підстав невикористання місця розташування рекламного засобу безперервно протягом шести місяців з дати надання дозволу чи порушення вимог, вказаних у дозволі, а анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

Постановою Верховного Суду від 26.03.2024 у справі № 480/10346/21 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 02.08.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2023 залишено без змін.

Мотиви, які лежать в основі непогодження із рішенням колегії суддів.

Поділяючи окремі положення мотивувальної частини рішення Верховного Суду у вказаній справі, все ж вважаю, що викладена в ньому позиція з основних питань є вразливою, а відтак із прийнятим рішенням не погоджуюсь. Мотиви непогодження - далі в окремій думці.

1. Правила розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади передбачають анулювання дозволу у випадку невикористання місця розташування рекламного засобу безперервно протягом шести місяців з дати надання дозволу.

Згідно із частиною першою статті 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Положеннями частини другої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлено, що порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (далі також - Типові правила, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

Пунктом 3 Типових правил, передбачено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Виконавчий комітет Сумської міської ради рішенням від 07.07.2020 №343 затвердив Правила розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської об`єднаної територіальної громади (далі за текстом Правила №343).

Згідно з підпунктом 6.1 пункту 6 Правил №343 анулювання дозволу здійснюється на підставі рішення виконавчого органу ради у таких випадках, зокрема: невикористання місця розташування рекламного засобу безперервно протягом шести місяців з дати надання дозволу.

Вважаю за необхідне звернути увагу на те, що Правил №343 розроблено відповідно до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про рекламу», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про адміністративні послуги», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про автомобільні дороги», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (далі - Типові правила), Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198 (далі - Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг), рішення Сумської міської ради від 26.12.2014 № 3853-МР «Про затвердження Правил благоустрою міста Суми», рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 30.05.2017 № 285 «Про затвердження Комплексної схеми розміщення рекламних засобів із зонуванням території м. Суми» та інших нормативно-правових актів.

Пункт 1.2. Правил №343 передбачає, що метою впровадження Правил є уніфікація всіх процедур з питань розміщення зовнішньої реклами.

Отже, враховуючи те, що вказані Правила №343 розроблені Виконавчим комітетом Сумської міської ради відповідно до законів, Типових правил №2067, прийняті з метою конкретизації та деталізації положень законів та містять норму, яка передбачає анулювання дозволу у випадку, зокрема: невикористання місця розташування рекламного засобу безперервно протягом шести місяців з дати надання дозволу, то, вважаю, що відповідач правомірно анулював дозволи на розміщення зовнішньої реклами.

2. Договором № 02/2021, укладеним між Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради та позивачем, зобов`язано останнього встановити рекламний засіб протягом шести місяців з моменту надання Дозволу.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до пп.1.1 розділу І Договору № 02/2021, укладеного між Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради та позивачем, останньому на підставі рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради № 47 від 29.01.2021 надається право тимчасового платного користування місцем (місцями), що перебуває (-ють) у комунальній власності Сумської міської територіальної громади, для розміщення та експлуатації рекламного засобу.

Відповідно до пп. 3.2.8 п. 3.2 розділу III Договору № 02/2021 - Користувач зобов`язується встановити рекламний засіб протягом шести місяців з моменту надання Дозволу (тобто шестимісячний термін відраховується з 29.01.2021).

Відповідно до пп. 4.3.9 п. 4.3 розділу 4 Правил № 343 після розміщення рекламного засобу розповсюджувач зовнішньої реклами у п`ятиденний строк зобов`язаний подати робочому органу фотокартку місця розташування рекламного засобу (розміром не менше як 6x9 сантиметрів).

Представником відповідача вказано, що станом на 29.07.2021 (після спливу шестимісячного терміну з дати надання дозволу), на виконання пп. 4.3.9 п. 4.3 розділу 4 Правил № 343, від позивача фотокартки розміщення рекламних засобів, дозволи на які були надані відповідно до рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради № 47 від 29.01.2021 «Про розміщення зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади», до Управління не надходили.

Також 02.08.2021 спеціалістами Управління та відділу безпеки дорожнього руху Управління патрульної поліції в Сумській області було здійснено обстеження місць розміщення рекламних засобів, наданих відповідно до вищевказаного рішення виконавчого комітету та зафіксовано: на переданих у користування місцях комунальної власності відсутні рекламні засоби; місця розміщення рекламних засобів не відповідають вимогам Управління патрульної поліції у Сумській області, викладених у листі від 18.08.2020 № 9137/41/38/03-2020); щодо дозволу № 14/20 місце розміщення рекламного засобу не відповідає вимогам Управління, викладених у листі від 27.01.2021 № 179-184/08.01-18.

Вказаними обставинами підтверджено невиконання обов`язку позивача встановити рекламний засіб протягом шести місяців з моменту надання дозволу.

3. Ненадання судами оцінки доводам відповідача про неналежний спосіб захисту права.

За приписами частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів (пункт 10).

За висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України»).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Так, скасовуючи оскаржуване рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради, суд посилався на відсутність передбачених статтею 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" підстав для анулювання дозволів позивача.

При цьому, відповідно до абзацу частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" у разі анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, документ дозвільного характеру підлягає поновленню за рішенням дозвільного органу або адміністративного суду. Поновлення документа дозвільного характеру відбувається шляхом здійснення відповідного запису в Єдиному державному реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

Відповідач відзначав, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради вже виконано шляхом проставляння на примірниках дозволів Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради як робочим органом з питань реклами напису "Дозвіл анульовано 14.09.2021 на підставі рішення ВК СМР від 31.08.2021 №494 "Про демонтаж зовнішньої реклами на території Сумської міської територіальної громади. Заступник начальника управління архітектури та містобудування Сумської міської ради підпис Ольга Бондаренко".

Зазначена обставина була проігнорована судами, як і доводи відповідача про те, що складається ситуація, коли оскаржуване рішення вже виконано, дозволи анульовані, а обраний позивачем спосіб захисту не передбачений в таких випадках законодавством.

Підсумок

У світлі обставин, встановлених у справі, що розглядається, та з урахуванням вищевикладених положень законодавства, вважаю, що відсутні підстави для задоволення позову.

А тому слід було б касаційну скаргу задовольнити, а рішення судів попередніх інстанцій - скасувати з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Суддя Верховного Суду С. Г. Стеценко