Постанова

від 02.04.2024 по справі 140/14556/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 140/14556/23

адміністративне провадження № К/990/784/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу №140/14556/23

за позовом заступника керівника Волинської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України до Любомльської міської ради, Відділу освіти, молоді та спорту Любомльської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Ковельська районна державна адміністрація, про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Волинської обласної прокуратури

на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.08.2023, ухвалене судом у складі головуючого судді Дмитрука В.В.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2023, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Кузьмича С. М., суддів: Матковської З.М., Улицького В.З.,

УСТАНОВИВ:

I. РУХ СПРАВИ

1. 14.06.2023 заступник керівника Волинської обласної прокуратури звернувся до суду з позовною заявою в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, в якому просив:

зобов`язати Любомльську міську раду протягом одного місяця з дня набрання законної сили рішенням суду укласти з Ковельською районною державною адміністрацією охоронний договір на пам`ятку архітектури національного значення - «Палац Браницьких», що розташований за адресою: місто Любомль, вулиця 1-го Травня, 1, з дотриманням вимог Порядку укладення договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 (далі - Порядок №1768);

зобов`язати Любомльську міську раду та Відділ освіти, молоді та спорту Любомльської міської ради привести до належного стану пам`ятку архітектури національного значення - «Палац Браницьких» шляхом здійснення консерваційних, реставраційних та ремонтних робіт.

В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що власником пам`ятки архітектури національного значення - «Палац Браницьких», розташованої за адресою: місто Любомль, вулиця 1-го Травня, 1 - Любомльською міською радою не укладено охоронний договір на зазначену пам`ятку архітектури в порядку та відповідно до вимог законодавства про охорону культурної спадщини, оскільки укладений між управлінням гуманітарного розвитку Ковельської районної державної адміністрації та Любомильською міською радою охоронний договір від 01.06.2021 №135 всупереч вимог пункту 21 частини другої статті 5 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III) та пунктів 1-3 Порядку №1768 не погоджений Міністерством культури та інформаційної політики України.

Крім того, прокурор зазначив, що пам`ятка архітектури національного значення - «Палац Браницьких» через бездіяльність відповідачів перебуває в занедбаному, а подекуди аварійному стані, у зв`язку з чим, з метою недопущення руйнації об`єкта культурної спадщини, наявні підстави для зобов`язання відповідачів вчинити дії щодо приведення зазначеної споруди в належний стан, шляхом здійснення консерваційних, реставраційних та ремонтних робіт.

2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.08.2023, яке було залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2023, позов задоволено частково.

Зобов`язано Любомльську міську раду протягом одного місяця з дня набрання законної сили рішенням суду укласти з Ковельською районною державною адміністрацією охоронний договір на пам`ятку архітектури національного значення - «Палац Браницьких» в порядку та відповідно до вимог, що визначені Порядком №1768.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено

3. 29.12.2023 заступник керівника Волинської обласної прокуратури надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення в частині позовної вимоги, яку залишено без задоволення та ухвалити в зазначеній частині нове судове рішення про задоволення зазначеної вимоги.

4. Верховний Суд ухвалою від 14.02.2024 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. 26.02.2024 до Верховного Суду від Любомльської міської ради надійшов відзив на вказану вище касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані заступником керівника Волинської обласної прокуратури судові рішення - без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що право власності на нежитлове приміщення «Палац Браницьких» (яке є пам`яткою архітектури національного значення) площею 1368,1 кв.м зареєстровано за Любомльською міською радою 29.01.2020 (реєстраційний номер нерухомого майна 2021080507233).

Рішенням Любомльської міської ради від 09.07.2020 №52/4-32 «Про затвердження у новій редакції Переліку об`єктів нерухомого майна комунальної власності Любомльської об`єднаної територіальної громади» нежитлове приміщення «Палац Браницьких» передано на баланс Відділу освіти, молоді та спорту Любомльської міської ради.

Між управлінням гуманітарного розвитку Ковельської районної державної адміністрації та Любомльською міською радою укладено охоронний договір від 01.06.2021 №135 на пам`ятку архітектури національного значення «Палац Браницьких», який не було погоджено Міністерством культури та інформаційної політики України.

Окрім того, судами попередніх інстанцій на підставі актів обстежень від 30.08.2022 та від 11.05.2023, акту технічного стану пам`ятки від 18.03.2023 встановлено, що пам`ятка архітектури національного значення «Палац Браницьких» перебуває в занедбаному, а подекуди аварійному стані, про що свідчать руйнування окремих конструкцій (елементів) підвального приміщення, першого та другого поверхів пам`ятки.

Вважаючи, що бездіяльність відповідачів щодо підтримання належного стану пам`ятки архітектури національного значення та непогодження охоронного договору з Міністерством культури та інформаційної політики України у встановленому законом порядку свідчить про порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, заступник керівника Волинської обласної прокуратури звернувся до суду з цим позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, натомість, укладений між управлінням гуманітарного розвитку Ковельської районної державної адміністрації та Любомльською міською радою, охоронний договір №135 від 01.06.2021 на пам`ятку архітектури національного значення «Палац Браницьких» не погоджений Міністерством культури та інформаційної політики України, що суперечить вимогам Порядку №1768, отже, зазначений договір є недійсним.

8. Стосовно вимоги про зобов`язання відповідачів привести до належного стану пам`ятку архітектури шляхом здійснення консерваційних, реставраційних та ремонтних робіт, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, зазначив, що така вимога з огляду на відсутність належним чином укладеного охоронного договору є передчасною, тобто заявлена на майбутнє, а тому підстави для її задоволення відсутні.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

9. Касаційна скарга заступника керівника Волинської обласної прокуратури обґрунтована тим, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті внаслідок неправильного застосування та тлумачення положень статті 23 Закону №1805-III, оскільки суди не врахували, що власники пам`яток архітектури зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення, тобто виконувати обов`язки, що випливають із цього Закону навіть за відсутності укладеного охоронного договору.

10. У відзиві на касаційну скаргу Любомльська міська рада зазначає, що на виконання рішення суду в цій справі було укладено охоронний договір від 27.12.2023 №621 на пам`ятку архітектури національного значення «Палац Браницьких», який було погоджено Міністерством культури та інформаційної політики України. Зазначеним договором визначено види робіт з приведення пам`ятки в належний стан та терміни їх виконання.

Любомльська міська рада наголошує на тому, що, дотримуючись вимог Закону №1805-III та охоронного договору від 27.12.2023 №621, вона здійснює всі необхідні заходи для приведення в належний стан зазначеної пам`ятки архітектури, а тому, на думку відповідача, касаційна скарга прокурора є безпідставною та задоволенню не підлягаєю

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

12. В цій справі перевірці підлягають висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності чи відсутності підстав для зобов`язання відповідачів вчинити дії, пов`язані з приведенням до належного стану пам`ятки архітектури національного значення шляхом здійснення консерваційних, реставраційних та ремонтних робіт.

13. Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

14. Законом України від 20.09.2006 № 165-V "Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи" ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03.10.1985 (далі - Конвенція), відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

15. За змістом статті 1 Конвенції вираз "архітектурна спадщина" включає, зокрема, такі нерухомі об`єкти як пам`ятки, тобто усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення.

16. Статтею 4 цієї Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема, запобігати спотворенню, руйнуванню або знищенню об`єктів спадщини, що охороняються.

17. Положеннями статті 10 Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка заохочує програми реставрації та підтримання в належному стані архітектурної спадщини.

18. Відповідно до статті 15 Конвенції кожна Сторона зобов`язується утверджувати у громадській думці розуміння необхідності збереження архітектурної спадщини як елемента культурної самобутності і джерела натхнення і творчості для сьогоднішніх і прийдешніх поколінь.

19. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон №1805-ІІІ.

20. Відповідно до статті 1 Закону №1805-ІІІ консервація - сукупність науково обґрунтованих заходів, які дозволяють захистити об`єкти культурної спадщини від подальших руйнувань і забезпечують збереження їхньої автентичності з мінімальним втручанням у їхній існуючий вигляд.

Ремонт - сукупність проектних, вишукувальних і виробничих робіт, спрямованих на покращення технічного стану та підтримання в експлуатаційному стані об`єкта культурної спадщини без зміни властивостей, які є предметом охорони об`єкта культурної спадщини.

Реставрація - сукупність науково обґрунтованих заходів щодо укріплення (консервації) фізичного стану, розкриття найбільш характерних ознак, відновлення втрачених або пошкоджених елементів об`єктів культурної спадщини із забезпеченням збереження їхньої автентичності.

21. Відповідно до частини першої статті 24 Закону №1805-ІІІ власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

22. Крім того, за змістом статті 21 Закону №1805-ІІІ усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.

23. Згідно з частиною першою статті 27 Закону №1805-ІІІ у разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).

24. Отже, в разі небезпеки пошкодження, руйнування чи знищення пам`ятки архітектури обов`язок приведення її в належний стан в однаковій мірі покладається як на власника такої пам`ятки, так і на особу, в управлінні якої перебуває такий об`єкт.

25. За змістом частини першої статті 26 Закону №1805-ІІІ консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток національного значення здійснюються лише за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Розробленню проектів консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам`яток передує проведення необхідних науково-дослідних робіт, у тому числі археологічних і геологічних.

У складі організаційно-функціональної структури підприємства - виконавця робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам`яток мають передбачатися підрозділи та/або фахівці, які забезпечують виконання відповідних виробничо-технічних, виробничих функцій.

26. Вимоги до розроблення науково-проектної документації, які є обов`язковими для всіх суб`єктів господарювання в сфері збереження пам`яток архітектури визначені ДБН А.2.2-14-2016 "Склад та зміст науково-проектної документації на реставрацію пам`яток архітектури та містобудування", затвердженими наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 29.12.2016 № 337 (далі - ДБН А.2.2-14-2016).

27. Підпунктом 3.11 пункту З ДБН А.2.2-14-2016 визначено, що науково-проектна документація - це сукупність текстових та графічних матеріалів, які на різних стадіях проектування визначають концептуальні чи принципові архітектурні, містобудівні, інженерні, конструктивні, технологічні та інші рішення, спрямовані на збереження пам`ятки.

28. Склад та зміст науково-проектної документації встановлюється в залежності від поставлених завдань, спрямованих на збереження пам`ятки (підпункт 4.13 пункту 4 ДБН А.2.2-14-2016).

29. За визначенням підпункту 4.6 пункту 4 ДБН А.2.2-14-2016 до науково-проектної документації, зокрема, належить проект.

30. Підпунктом 9.1 пункту 9 ДБН А.2.2-14-2016 передбачено, що проект розробляється на підставі вихідних даних для об`єкта реставрації, реставраційного завдання та на основі матеріалів комплексних наукових досліджень. Проект складається з текстових та графічних матеріалів, якими визначаються принципові архітектурні, містобудівні, інженерні, конструктивні і технологічні рішення, спрямовані на збереження пам`ятки.

31. З урахуванням наведеного, колегія суддів, не заперечуючи того факту, що власники пам`яток архітектури зобов`язані виконувати вимоги Закону №1805-ІІІ, зокрема, щодо підтримання належного стану таких пам`яток і в разі відсутності охоронного договору, зазначає, що аналіз положень Закону №1805-ІІІ та ДБН А.2.2-14-2016 свідчить про те, що приведення пам`ятки архітектури до належного стану є складним багатоетапним процесом, який передбачає необхідність розроблення відповідних проектів (консервації, реставрації, ремонту та ін.), яким передує проведення необхідних науково-дослідних робіт, з отриманням відповідних дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та із залученням фахівців у відповідній сфері, які мають забезпечити виконання відповідних виробничо-технічних, виробничих функцій.

32. Суди попередніх інстанцій не ставили під сумнів ту обставину, що пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, що в свою чергу, обумовлює виникнення у відповідачів обов`язку привести таку пам`ятку до належного стану.

33. Разом з тим, суди попередніх інстанцій обґрунтовано зазначили, що спосіб виконання такого обов`язку має визначатися власником пам`ятки архітектури та відповідним органом охорони культурної спадщини, залежно від результатів обстеження та фахових висновків, на підставі погодженої науково-проектної документації.

34. Колегія суддів зазначає, що заявлена прокурором вимога щодо зобов`язання відповідачів привести до належного стану пам`ятку архітектури шляхом здійснення консерваційних, реставраційних та ремонтних робіт не може бути задоволена, оскільки така вимога має загальний характер і не враховує технічних особливостей приміщення «Палац Браницьких» та реального стану, в якому перебуває зазначена пам`ятка.

35. Крім того, колегія суддів враховує той факт, що на виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.08.2023 в цій справі між Управлінням гуманітарного розвитку Ковельської районної державної адміністрації та Любомльською міською радою укладено охоронний договір від 27.12.2023 №651 на пам`ятку архітектури національного значення «Палац Браницьких», який було погоджено Міністерством культури та інформаційної політики України.

У вказаному договорі визначено термін виконання робіт необхідних для збереження пам`ятки та створення належних умов для її використання, зокрема, в 2024 році користувач зобов`язаний провести ремонт даху палацу, в період 2024-2026 років - виконати реставрацію палацу з пристосуванням під сучасну функцію використання.

36. З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у контексті встановлених в цій справі обставин, відсутні підстави для задоволення вимоги прокурора про зобов`язання відповідачів привести в належний стан пам`ятку архітектури національного значення «Палац Браницьких» шляхом здійснення консерваційних, реставраційних та ремонтних робіт, оскільки фактично така вимога є передчасною.

37. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

38. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень в частині, що переглядалась судом касаційної інстанції, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.08.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2023 - без змін.

Керуючись статтями 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Волинської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.08.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2023 у справі №140/14556/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.І. Рибачуксудді А.Ю. Бучик Т.Г. Стрелець