Постанова

від 04.04.2024 по справі 320/2796/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 320/2796/23

адміністративне провадження № К/990/42628/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Бучик А.Ю. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіпан"

до Томашівської сільської ради

про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою Томашівської сільської ради

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року (ухвалене суддею-доповідачем Панченко Н.Д.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Аліменка В.О., суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сіпан" (далі - ТОВ «Сіпан», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Томашівської сільської ради (далі також - відповідач, скаржник), в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Томашівської сільради від 12 липня 2022 року № 14-25-VIII "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського району Київської області" (далі - оскаржуване рішення).

2. Позивач стверджує, що відповідачем в оскаржуваному рішенні завищено показник нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки, що, в свою чергу, призведе до додаткових матеріальних витрат на сплату позивачем орендної плати за землю; наведені в оскаржуваному рішенні показники нормативної грошової оцінки не відповідають вимогам чинного законодавства України у сфері нормативної оцінки земель, оскільки розраховані на підставі вихідних даних, які є неналежним та недостовірними.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року, адміністративний позов задоволено повністю.

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розмір нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки в оскаржуваному рішенні розраховано на підставі вихідних даних, які не відповідають вимогам пункту 4 Методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2021 року № 1147 (далі - Методика), у зв`язку з чим наявні підстави для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, Томашівська сільська рада звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

6. В обґрунтування касаційної скарги, що подана, зокрема, на підставі пунктів 1, 3, 4 частини четвертої та пунктів 1, 2 частини третьої статті 353 КАС України, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій з порушенням статті 12 КАС України віднесли цю справу до справ незначної складності, оскільки помилково вважали, що оскаржуване рішення є індивідуальним актом.

7. Вказане, за твердженням скаржника, стало підставою для обрання судами попередніх інстанцій невірного способу захисту порушеного права позивача.

8. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 23 Закону України "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 року №1378-IV (далі - Закон №1378-IV). З огляду на це, у касаційній скарзі Томашівська сільська рада наголошує на необхідності формування Верховним Судом правового висновку щодо ефективності такого способу захисту права позивача як скасування судом рішення сільської, селищної, міської ради про затвердження документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у разі встановлення застосування її розробником, при виготовленні такої технічної документації, неналежних вихідних даних.

9. Крім того, відповідач зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 09 листопада 2021 року у справі № 635/4233/19, про те, що Суд може самостійно визначити розмір нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. Касаційна скарга надійшла до Суду 18 грудня 2023 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №320/2796/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.

12. Ухвалою Верховного Суду від 03 квітня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 04 квітня 2024 року.

13. Під час розгляду цієї справи в касаційному порядку позивачем заявлено клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за його участі, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 03 квітня 2024 року.

Позиція інших учасників справи

14. Від позивача 05 січня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу Томашівської сільської ради, в якому позивач вказує, що касаційна скарга є необґрунтованою, оскільки підстави касаційного оскарження судових рішень у цій справі, які наведені скаржником, є неточними і абстрактними. Зазначає про помилкове посилання скаржника на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 09 листопада 2021 року у справі № 635/4233/19, оскільки останній стосується укладання додаткової угоди до договору оренди, тобто регулює приватно-правові відносини. Крім того, щодо наведених доводів Томашівської сільської ради в частині обраного способу захисту прав позивача у цій справі ТОВ «Сіпан» вказує, що лише шляхом скасування оскаржуваного рішення відповідача можливе повне відновлення законних прав позивача. Також вказує, що доводи касаційної скарги, які стосуються помилкового віднесення вказаної справи до справ незначної складності, містять лише посилання на статтю 12 КАС України без жодних обґрунтувань, тому не можуть бути враховані під час касаційного перегляду цієї справи.

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

15. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності земельна ділянка площею 7,9588 га, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 перебуває у комунальній власності Томашівської сільської ради.

16. Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру ТОВ «Сіпан» є орендарем цієї земельної ділянки, цільове призначення - 11.01 Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами; категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; вид використання земельної ділянки - розміщення та експлуатації основних підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами.

17. Рішенням Томашівської сільради від 12 липня 2022 року №14-25-VIII «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського районі Київської області» за наслідками розгляду розробленої ТОВ «НОРМАТИВ ПЛЮС» технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026, керуючись статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 13, 15, 18, 23 Закону №1378-IV, Методики №1147, враховуючи рекомендації постійної комісії з питань земельних відносин, природокористування, екології, містобудування, архітектури, благоустрою, житлово-комунального господарства, енергоефективності, транспорту та будівництва, затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського районі Київської області; нормативна грошова оцінка вказаної земельної ділянки становить 10778762,02 грн.

18. Вважаючи вищевказане рішення відповідача про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського району Київської області протиправним, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

25. Як убачається з рішень, що ухвалені у цій справі, спірні правовідносини стосуються вирішення питання правомірності ухваленого Томашівською сільською радою рішення від 12 липня 2022 року № 14-25-VIII «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0030 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського району Київської області».

26. Водночас доводи касаційної скарги передусім стосуються застосованого судами способу захисту порушених прав, а саме скасування оскаржуваного рішення Томашівської сільської ради.

27. Аналізуючи вказані доводи колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що з метою перевірки правильності заявлених у касаційній скарзі Томашівської сільської ради доводів необхідно встановити чи має оспорюване у цій справі рішення ознаки нормативно-правового акта.

28. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

29. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

30. Відповідно до пункту «в» частини першої статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.

31. Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.

32. Частиною першою статті 13 Закону № 1378-IV передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.

33. Відповідно до статті 1 Закону № 1378-IV, нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

34. Статтею 18 Закону № 1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.

35. Згідно з положеннями статті 23 Закону № 1378-IV виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

36. Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України. Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

37. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності. При цьому, технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради. Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

38. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 2 березня 2016 року у справі № 3-476гс15, Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № 826/11716/17, від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18, від 9 лютого 2022 року у справі № № 808/1284/16 та від 1 червня 2022 року у справі № 640/13150/19.

39. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

40. Пунктами 34-35 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

41. Частинами першою, другою та десятою статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

42. Відповідно до частини дванадцятої цієї ж статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

43. Згідно із статтею 1 цього Закону регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;

44. Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

45. Правові висновки щодо застосування статті 4 КАС України та статті 1 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в аспекті визначення ознак нормативно-правового регуляторного акта викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.

46. Згідно з цього правового висновку нормативно-правові акти - це акти, які встановлюють, змінюють (скасовують), припиняють загальні правила регулювання однотипних відносин; розраховані на широке коло осіб та на довгострокове неодноразове застосування; зазвичай невизначеність дії у часі; встановлюють загальні правила поведінки; регулювання однотипних відносин; ті, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення; не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

47. Господарський кодекс України (далі - ГК України) у статті 1 визначає господарські відносини як відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.

48. При цьому, під господарською діяльністю відповідно до частини першої статті 2 ГК України розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

49. Відповідно до статей 42 та 52 ГК України визначено наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягне економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.

50. Зі змісту наведених норм права вбачається висновок, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.

51. Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.

52. Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

53. Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/15456/17, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22.

54. Крім того, Верховний Суд у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 дійшов висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

55. 3окрема, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права (застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб). Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта, та його вплив на ці відносини.

56. Отже, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

57. Питання стосовно правової природи рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується технічна документація з нормативної грошової оцінки землі, неодноразово вирішувалися Верховним Судом.

58. У постанові від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 Суд дійшов висновку, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки мають ознаки нормативно-правового акта, оскільки прийняті уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, поширюються на невизначене коло осіб та спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

59. Аналогічні висновки неодноразово були наведені у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 6 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-a, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 16 грудня 2021 року у справі № 826/8114/17, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 1 червня 2022 року у справі № 280/5928/19, від 2 лютого 2023 року у справі № 807/125/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 695/2607/17.

60. Таким чином, на підставі вищенаведених положень, з урахуванням вже сформованої практики Верховного Суду у аналогічних правовідносинах, колегія суддів доходить висновку, що рішення Томашівської сільської ради від 12 липня 2022 року №14-25-VIII «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського району Київської області» є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, а тому оцінка його правомірності передбачає безумовне дотримання судами статей 264, 265 КАС України.

61. Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

62. Відповідно до приписів цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

63. У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

64. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

65. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, -- у строк, визначений судом.

66. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

67. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

68. Аналогічні положення передбачені у статті 12 КАС України, де зазначено, що виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах, зокрема, щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом.

69. Отже, для оскарження нормативно-правових актів передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

70. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд, зокрема, у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 березня 2021 року у справі № 461/265/17, від 01 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020 та від 16 лютого 2023 року у справі № 380/8794/20.

71. Як убачається з ухвали Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року, суд першої інстанції розглядав справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін та не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

72. З огляду на вищевказані положення статті 264 КАС України, а також враховуючи зазначений вище висновок колегії суддів про те, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи касаційної скарги стосовно неправильного застосування положень статті 12 КАС України, що, як наслідок, призвело до помилкового віднесення вказаної справи до справ незначної складності та її розгляду за правилами спрощеного позовного провадження.

73. Щодо доводів касаційної скарги, які стосуються обрання судом неправильного способу захисту прав позивача, а саме скасування оскаржуваного рішення Томашівської сільської ради, внаслідок визнання його протиправним, колегія суддів вказує таке.

74. Конституцій Суд України в абзаці 10 пункту 9 Рішення від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

75. Способи захисту права - це передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб`єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності по захисту прав.

76. Таким чином, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

77. Аналогічний підхід застосований Верховним Судом, зокрема, у постанові від 30 листопада 2020 року у справі №826/4922/16.

78. Отже, адміністративний суд, отримавши позовну заяву, повинен встановити наявність факту порушення права та застосувати конкретний спосіб захисту порушеного права, що залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

79. Як вбачається з оскаржуваних судових рішень, задовольняючи позовні вимоги ТОВ «Сіпан», суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, визнав протиправним рішення Томашівської сільської ради від 12 липня 2022 року №14-25-VIII та скасував його.

80. Загальні способи захисту права у публічно-правових відносинах визначені положеннями статті 245 КАС України.

81. Виходячи зі змісту приписів частини другої статті 245 КАС України в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача, а саме: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.

82. При цьому скасування акта суб`єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

83. Визнання ж акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.

84. Крім того, аналогічно, положеннями частини дев`ятої статті 264 КАС України також передбачено, що Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

85. При цьому відповідно до статті 265 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

86. Отже, у разі визнання акта незаконним суд повинен скасувати його, якщо він є актом індивідуальної дії, або визнати нечинним, якщо він є нормативно-правовим актом, про що зазначити у резолютивній частині постанови.

87. Аналогічний висновок щодо застосування норм права міститься у постановах Верховного Суду від 02.04.2018 у справі № 814/396/17, від 18.04.2018 у справі № 810/3687/16, від 20.08.2019 у справі № 817/368/16, від 10.09.2019 у справі № 826/3785/16, від 20.05.2020 у справі № 817/57/17.

88. У постанові від 08 лютого 2022 року у справі № 1540/3828/18 Верховний Суд також вказав, що відмінність між встановленою судом незаконністю (протиправністю) актів індивідуальних та нормативно-правових є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий, якщо інше не встановлено законом або не зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням.

89. Аналізуючи вказані положення Верховний Суд у постанові від 28 вересня 2023 року у справі №640/17408/19 вказав що процесуальному праву притаманний імперативний метод правового регулювання, тому формулюючи норми КАС України, щодо оскарження нормативно-правових актів, законодавець виходив із необхідності дотримання, серед іншого, принципу юридичної визначеності та необхідності сталого регулювання суспільних відносин.

90. Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними, зокрема, у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 05 квітня 2001 № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012 від 4 червня 2019 року № 2-р/2019, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

91. Таким чином, оскільки Судом в процесі касаційного розгляду встановлено, що рішення Томашівської сільської ради від 12 липня 2022 року №14-25-VIII є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, то єдиним наслідком визнання його протиправним може бути визнання його нечинним з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

92. Верховний Суд у постанові від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17) вказав, що перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

93. З огляду на вищевикладене, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про помилкове обрання судом такого способу захисту порушеного права позивача як скасування рішення Томашівської сільської ради, а також зазначає про недотримання судами попередніх інстанцій порядку розгляду справи про оскарження нормативно-правового акта, визначеного статтями 264 та 265 КАС України, і неврахування положень статті 245 КАС України, які визначають повноваження суду у разі задоволення позову стосовно оскарження нормативно-правового акта.

94. При цьому колегія суддів відхиляє посилання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 09 листопада 2021 року у справі № 635/4233/19, оскільки останні стосуються аналізу наявності підстав для перегляду розміру (ставки) орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності та стосується приватно-правових відносин.

95. Враховуючи вищевикладене колегія суддів зазначає, що недотримання судами встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта). Неправильна кваліфікація судами рішення суб`єкта владних повноважень, яке відповідає ознакам нормативно-правового акта, шляхом оцінки такого рішення в процесі розгляду справи, як індивідуального акта, є безумовною підставою для скасування відповідних судових рішень, оскільки це передбачає порушення статті 12 (в контексті необхідності розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів за правилами загального позовного провадження) та статей 264, 265 КАС України (в контексті заінтересованості у результатах такого розгляду необмеженої кількості осіб).

96. Також в контексті предмету касаційного оскарження у цій справі колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Такі положення перш за все стосуються особливого порядку розгляду вказаної категорії справ (розгляд справи у загальному позовному провадженні, обов`язкова публікація оголошення про розгляд справи щодо оскарження нормативно-правового акта тощо), а також наявністю передбачених спеціальних повноважень суду у разі визнання такого акта протиправним, а саме - нормативно-правовий акт на відміну від індивідуального акту не скасовується з моменту його прийняття, а визнається нечинним повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду і, відповідно, не передбачає відновлення прав, які були порушені під час дії такого акта. Вказане спрямовано за гарантування ефективного захисту прав позивача, порушення прав якого припиняється з моменту втрати чинності акта, та водночас полягає у недопущенні можливості зловживання позивачем його правом на захист порушених прав внаслідок визнаної протиправності нормативно-правового акта (стягнення сплачених під час дії оспорюваного нормативно-правового акта податків, орендної плати тощо).

97. Зважаючи на те, що відповідно до статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, є безумовною підставою для скасування рішень судів першої та/або апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд, колегія суддів не надає правову оцінку іншим доводам та мотивам касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу.

98. Аналогічний підхід щодо повернення справи на новий розгляд у випадку не дотримання судами спеціального порядку розгляду справи про оскарження нормативно-правового акта, визначеного статтями 264 та 265 КАС України, застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 16 березня 2020 у справі № 361/193/17, від 16 квітня 2020 року у справі № 1340/4945/18, від 8 листопада 2021 року у справі № 804/262/18, від 15 грудня 2023 року у справі № 0440/6516/18, від 30 січня 2024 року у справі № 160/25184/21 та від 06 березня 2024 року у справі № 160/12306/19.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

99. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення касаційної скарги Томашівської сільської ради, скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

100. Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтями 264 та 265 КАС України, надати

правову оцінку оскаржуваному рішенню Томашівської сільської ради від 12 липня 2022 року №14-25-VIII як нормативно-правовому акту та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, ухвалити законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

101. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України питання про новий розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Томашівської сільської ради задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року скасувати.

Справу № 320/2796/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіпан" до Томашівської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя -доповідач Я.О. Берназюк

Судді: А.Ю. Бучик

В.М. Шарапа