Постанова

від 11.04.2024 по справі 520/12164/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 520/12164/22

адміністративне провадження № К/990/35928/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Гофельд Ганни Сергіївни на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01.05.2023 (суддя - Зоркіна Ю. В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023 (колегія суддів у складі: Кононенко З. О., Калиновського В. А., Мінаєвої О. М.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У грудні 2022 року громадянин Республіки Індія ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області, в якому просив:

- визнати протиправним і незаконним та скасувати рішення про скасування дозволу на імміграцію в Україну від 15.11.2022 № 377650;

- зобов`язати відповідача поновити дію посвідки на постійне проживання № НОМЕР_1 від 26.04.2019 терміном дії до 25.04.2029 громадянину Республіки Індія ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ;

- зобов`язати відповідача направити до територіальних органів ДМС України та в Адміністрацію державної прикордонної служби інформацію про протиправність і скасування рішення № 377650 від 15.11.2022.

На обґрунтування заявлених вимог зазначено про те, що Головним управлінням Державної міграційної служби України в Харківській області не виконано вимог пункту 23 Порядку провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію, а саме: не вивчено всебічно подання щодо скасування дозволу на імміграцію, не запитано додаткову інформацію в ініціатора подання, не запитано інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, відомості на підтвердження або спростування даних викладених в поданні, а також не запрошено для надання пояснень позивача, стосовно якого розглядалось питання. На думку позивача, рішення прийняте без будь яких результатів аналізу інформації, зверхньо, без всебічного розгляду. При цьому позивач підтверджує, що ним жодних протиправних та незаконних дій на території України з метою загрози національної безпеки не вчинялось; позивач є законослухняною людиною, за період перебування в Україні не притягувався до будь-яких видів відповідальності, за рахунок законної підприємницької діяльності системно та добропорядно сплачував податки, не має жодних заборгованостей перед бюджетом України, неодноразово відзначений грамотами та подяками за вклад в розбудову Держави, є волонтером.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_2 , громадянин Республіки Індія, ІНФОРМАЦІЯ_2 , уродженець м. Насірабад, Раджастан, Індія, прибув в України у 2003 році з метою працевлаштування за паспортним документом № НОМЕР_2 , виданим терміном дії до 27.08.2013.

05.03.2008 іноземний громадянин звернувся до УГІРФО ГУМВС України в Харківській області із заявою про надання йому дозволу на імміграцію в Україну, відповідно до пункту 1 частини третьої статті 4 Закону України «Про імміграцію», оскільки перебуває у шлюбі з громадянкою України понад два роки. Дружина - ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , уродженка м. Алушта, АР Крим, Україна, документована паспортом громадянина України серії НОМЕР_3 , виданим 05.05.1998 Алуштинським МВ ГУМВС України в Криму (свідоцтво про шлюб серії НОМЕР_4 від 21.01.2006).

Рішенням УГІРФО ГУМВС України в Харківській області в Харківській області від 03.04.2008 позивачу надано дозвіл на імміграцію в Україну та документовано посвідкою на постійне проживання в Україні серії НОМЕР_5 від 03.04.2008, з безстроковим терміном дії. Рішенням ГУДМС України в Харківській області від 17.02.2014 іноземному громадянину, у зв`язку з обміном, було оформлено посвідку на постійне проживання серії НОМЕР_6 терміном дії - безстроково.

26.04.2019 позивач документований посвідкою на постійне проживання № НОМЕР_1 терміном дії до 25.04.2029, у зв`язку з обміном по досягненню 45-тирічного віку.

До Головного управління ДМС України в Харківській області надійшло на розгляд подання Департаменту захисту національної державності служби безпеки України від 29.09.2022 № 5/1/1-6518 про скасування дозволу на імміграцію в Україну та посвідки на постійне проживання позивачу, у якому зазначено про те, що у ході здійснення контррозвідувальних заходів у рамках контррозвідувальної справи № 68, заведеної відповідно до статті 6 Закону України «Про контррозвідувальну діяльність», у поле зору Департаменту захисту національної державності СБ України, як особа яка становить загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні, здоров`ю, правам і законним інтересам громадян та інших осіб, що проживають в Україні потрапив громадянин Республіки Індія ОСОБА_2 .

За наданими даними, ОСОБА_2 причетний до організації незаконної легалізації в Україні іноземців, які прибули на територію нашої держави каналом міжнародного студентського обміну з метою навчання у закладах вищої освіти (далі - ЗВО), надає через свої невстановлені зв`язки (у тому числі представників ЗВО, органів державної влади та місцевого самоврядування України) іноземним студентам, відрахованим із ЗВО, сприяння у незаконному перетині державного кордону поза встановленими пунктами пропуску з України до країн Західної Європи.

Згідно цього ж подання, ОСОБА_2 після повномасштабного вторгнення рф на територію України розпочав співпрацю з ЗВО країни-агресора та окупованої АР Крим з приводу влаштування на навчання в них вихідців з Індії. Зазначені іноземці після приїзду на територію рф залучаються спецслужбами держави агресора до проведення протиправних дій на шкоду національній безпеці України.

Крім того, ОСОБА_2 за допомогою невстановлених співробітників Державної митної служби України сприяє «псевдоволонтерам» у незаконному переміщенні через митний кордон України на територію нашої держави товарів подвійного призначення, які в подальшому за завищеними в рази цінами продаються українським військовим.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 01.05.2023, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023, відмовлено у задоволенні позову.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідачем доведено правомірність прийнятого рішення, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій представник позивача ОСОБА_1 - адвокат Гофельд Г. С. звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Підставами звернення з касаційною скаргою зазначає пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у взаємозв`язку із пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував положення статті 12 Закону України від 07.06.2001 № 2491-ІІІ «Про імміграцію» (далі - Закон № 2491-ІІІ) без урахування висновків, викладених в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 815/3651/17 та від 13.06.2019 у справі № 825/2971/14; положення пункту 23 Порядку провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.12.2002 № 1983 (далі - Порядок № 1983), без урахування висновків, викладених в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04.09.2020 у справі № 120/1859/19-а та від 10.06.2022 у справі № 640/13572/20.

Також скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень пунктів 3, 4 частини першої статті 12 Закону № 2491-ІІІ, підпункту 4 пункту 63 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 № 322 (далі - Порядок № 322), пунктів 21-23 Порядку № 1983, положень статей 8 та 62 Конституції України, частин першої, другої статті 6, частин першої-четвертої статті 7 та частини другої статті 74 КАС України.

Окрім цього, підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв`язку із пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України та у тексті касаційної скарги указує, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа підлягає направленню на новий судовий розгляд внаслідок не дослідження судом зібраних доказів.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Служба безпеки України у своїх поясненнях на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

26.10.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Гофельд Г. С. на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01.05.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.10.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Кашпур О. В., суддів Радишевську О. Р., Уханенка С. А. для розгляду судової справи № 520/12164/22.

Ухвалою Верховного Суду від 16.11.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Гофельд Г. С. на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01.05.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05.02.2024 № 166/0/78-24 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 520/12164/23 у зв`язку з тривалою тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О. В., яку визначено головуючим суддею (суддею-доповідачем) у розгляді судових справ, з метою дотримання строків розгляду справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.02.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М, суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 520/12164/22.

Ухвалою Верховного Суду від 09.04.2024 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права та акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Згідно з частиною першою статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Пунктом 6 частини першої статті 1 Закону України від 22.09.2011 № 3773-VI «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (далі - Закон № 3773-VI) визначено, що іноземець - це особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.

Статтею 3 Закону № 3773-VI передбачено, що іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іноземці та особи без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України, незалежно від законності їх перебування, мають право на визнання їх правосуб`єктності та основних прав і свобод людини. Іноземці та особи без громадянства зобов`язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 3773-VI іноземці та особи без громадянства можуть відповідно до Закону № 2491-ІІІ іммігрувати в Україну на постійне проживання.

За приписами частини першої статті 1 Закону № 2491-ІІІ імміграція - це прибуття в Україну чи залишення в Україні у встановленому законом порядку іноземців та осіб без громадянства на постійне проживання; іммігрант - це іноземець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання; дозвіл на імміграцію - це рішення, що надає право іноземцям та особам без громадянства на імміграцію.

Статтею 3 Закону № 2491-ІІІ визначено, що правовий статус іммігранта в Україні визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з пунктами 3, 4 частини першої статті 12 Закону № 2491-ІІІ дозвіл на імміграцію може бути скасовано, якщо: дії іммігранта становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні; це є необхідним для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України.

Пунктом 21 Порядку № 1983 передбачено, що дозвіл на імміграцію скасовується органом, який прийняв рішення про надання такого дозволу. Питання щодо скасування дозволу мають право порушувати ДМС, її територіальні органи та територіальні підрозділи, МВС, органи Національної поліції, регіональні органи СБУ та Держприкордонслужба або органи, які у межах наданих повноважень забезпечують виконання законодавства про імміграцію, якщо стало відомо про існування підстав для скасування дозволу на імміграцію.

Згідно з пунктом 22 Порядку № 1983 для прийняття рішення про скасування дозволу на імміграцію у разі, коли ініціатором такого скасування є ДМС, її територіальні органи або територіальні підрозділи, ними складається обґрунтований висновок із зазначенням підстав для скасування дозволу, визначених статтею 12 Закону № 2491-ІІІ, що надсилається до органу ДМС, який прийняв рішення про надання такого дозволу. У разі коли ініціатором скасування дозволу на імміграцію є інший орган, зазначений в абзаці другому пункту 21 цього Порядку, для прийняття відповідного рішення цим органом складається обґрунтоване подання із зазначенням підстав для скасування дозволу, визначених статтею 12 Закону № 2491-ІІІ, що надсилається до органу ДМС, який прийняв рішення про надання такого дозволу.

Відповідно до пункту 23 Порядку № 1983 ДМС, територіальні органи і підрозділи всебічно вивчають у місячний термін подання щодо скасування дозволу на імміграцію, запитують у разі потреби додаткову інформацію в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також у разі необхідності запрошують для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення. Про прийняте рішення письмово повідомляються протягом тижня ініціатори процедури скасування дозволу на імміграцію. Копія рішення про скасування дозволу на імміграцію видається не пізніше як у тижневий строк з дня його прийняття особі, стосовно якої прийнято таке рішення, під розписку чи надсилається рекомендованим листом.

Пунктом 1 Порядку № 322 передбачено, що посвідка на тимчасове проживання (далі - посвідка) є документом, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує законні підстави для тимчасового проживання в Україні.

Згідно з підпунктом 4 пункту 63 Порядку № 322 посвідка скасовується територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС, який її видав, у разі коли дії іноземця або особи без громадянства загрожують національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні.

Відповідно до пунктів 64-66 Порядку № 322 рішення про скасування посвідки приймається керівником територіального органу/територіального підрозділу ДМС чи його заступником протягом п`яти робочих днів з дня надходження відомостей, які є підставою для її скасування. Копія рішення про скасування посвідки видається територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС, який прийняв таке рішення, іноземцеві або особі без громадянства під розписку або надсилається такій особі і приймаючій стороні рекомендованим листом не пізніше ніж через п`ять робочих днів з дня його прийняття. Територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС протягом п`яти робочих днів з дня прийняття рішення про скасування посвідки інформує про це ДМС та Адміністрацію Держприкордонслужби.

Згідно з підпунктом 1 пункту 64 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 № 321 (далі - Порядок № 321) посвідка скасовується територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС, який її видав, у разі скасування дозволу на імміграцію в Україну відповідно до статті 12 Закону № 2491-ІІІ.

Пунктами 3, 6, 9, 10 частини першої статі 1 Закону України від 21.06.2018 № 2469-VIII «Про національну безпеку України» (далі - Закон № 2469-VIII) визначено, що громадська безпека і порядок - це захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз; загрози національній безпеці України - це явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України; національна безпека України - це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз; національні інтереси України - це життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян.

Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 3 Закону № 2469-VIII фундаментальними національними інтересами України є державний суверенітет і територіальна цілісність, демократичний конституційний лад, недопущення втручання у внутрішні справи України.

Частиною п`ятою статті 3 Закону № 2469-VIII передбачено, що загрози національній безпеці України та відповідні пріоритети державної політики у сферах національної безпеки і оборони визначаються у Стратегії національної безпеки України, Стратегії воєнної безпеки України, Стратегії кібербезпеки України, інших документах з питань національної безпеки і оборони, які схвалюються Радою національної безпеки і оборони України і затверджуються указами Президента України.

Стратегія національної безпеки України затверджена Указом Президента України від 14.09.2020 № 392/2020 (далі - Стратегія національної безпеки України).

За змістом частини другої статті 12 Закону № 2469-VIII до складу сектору безпеки і оборони входить, зокрема, Державна міграційна служба України, Служба безпеки України.

Згідно з частиною першою статті 19 Закону № 2469-VIII Служба безпеки України є державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, що забезпечує державну безпеку, здійснюючи з неухильним дотриманням прав і свобод людини і громадянина: 1) протидію розвідувально-підривній діяльності проти України; 2) боротьбу з тероризмом; 3) контррозвідувальний захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності, оборонного і науково-технічного потенціалу, кібербезпеки, інформаційної безпеки держави, об`єктів критичної інфраструктури; 4) охорону державної таємниці.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 26.12.2002 № 374-IV «Про контррозвідувальну діяльність» (далі - Закон № 374-IV) спеціально уповноваженим органом державної влади у сфері контррозвідувальної діяльності є Служба безпеки України.

Пунктом 2 частини першої статті 6 Закону № 374-IV передбачено, що підставами для проведення контррозвідувальної діяльності є виконання визначених законом завдань, зокрема, щодо контррозвідувального захисту органів державної влади, правоохоронних і розвідувальних органів, охорони державної таємниці.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 25.03.1992 № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII) Служба безпеки України - державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України.

Статтею 2 Закону № 2229-XII визначено, що на Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань Служби безпеки України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Згідно з пунктом 13 статті 24 Закону № 2229-XII Служба безпеки України відповідно до своїх основних завдань зобов`язана брати участь у розробці заходів і вирішенні питань, що стосуються в`їзду в Україну та виїзду за кордон, перебування на її території іноземців та осіб без громадянства, прикордонного режиму і митних правил, приймати рішення про заборону в`їзду в Україну іноземцю або особі без громадянства, про скорочення строку тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства на території України, про примусове повернення іноземця або особи без громадянства в країну походження або третю країну.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, виходить із такого.

Спір у цій справі виник у зв`язку із скасуванням громадянину Республіка Індія ОСОБА_2 дозволу на імміграцію в Україну та посвідки на постійне проживання на підставі пунктів 3 та 4 частини першої статті 12 Закону № 2491-III (дії іммігранта становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні; це є необхідним для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що питання про скасування дозволу на імміграцію позивача було ініційовано поданням Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України від 29.09.2022 № 5/1/1-6518, яке направлено до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області для розгляду та прийняття відповідного рішення.

У висновку Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування дозволу на імміграцію в Україну громадянину Республіка Індія ОСОБА_2 зазначено, що у ході здійснення контррозвідувальних заходів у рамках контррозвідувальної справи № 68, заведеної відповідно до статті Закону № 374-IV, у поле зору Департаменту захисту національної державності СБ України, як особа яка становить загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні, здоров`ю, правам і законним інтересам громадян та інших осіб, що проживають в Україні потрапив громадянин Республіки Індія ОСОБА_2 . За наданими даними, позивач причетний до організації незаконної легалізації в Україні іноземців, які прибули на територію нашої держави каналом міжнародного студентського обміну з метою навчання у закладах вищої освіти (далі - ЗВО), надає через свої невстановлені зв`язки (в тому числі представників ЗВО, органів державної влади та місцевого самоврядування України) іноземним студентам, відрахованим із ЗВО, сприяння у незаконному перетині державного кордону поза встановленими пунктами пропуску з України до країн Західної Європи. Згідно з поданням позивач після повномасштабного вторгнення рф на територію України розпочав співпрацю із ЗВО країни - агресора та окупованої АР Крим з приводу влаштування на навчання в них вихідців з Індії. Зазначені іноземці після приїзду на територію рф залучаються спецслужбами держави агресора до проведення протиправних дій на шкоду національній безпеці України. Крім того, ОСОБА_2 за допомогою невстановлених співробітників Державної митної служби України сприяє «псевдоволонтерам» у незаконному переміщенні через митний кордон України на територію нашої держави товарів подвійного призначення, які в подальшому за завищеними врази цінами продаються українським військовим.

Також суди попередніх інстанцій урахували, що подання Департаменту захисту національної державності підготовлено відповідною службою в межах компетенції, визначеної Законом № 2229-XII та Законом № 374-IV, в ході оперативної службової діяльності.

При цьому суди попередніх інстанцій зазначили, що Служба безпеки України як державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, наділена виключною компетенцією надавати оцінку наявності в діях відповідних суб`єктів загроз (реальних та/або потенційних) національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України тощо та приймати за результатами такої оцінки відповідне рішення, спрямоване, крім іншого, на попередження загроз, прямий або опосередкований вплив на фактори запобігання їх виникненню, а також локалізацію та усунення загроз.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що встановлення у діяльності позивача дій, які становлять загрозу національній безпеці Держави тощо, належить до компетенції цього органу із застосуванням відповідних оперативних заходів, а тому у відповідача були відсутні обґрунтовані сумніви щодо достовірності встановлених обставин.

Окрім цього, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність. Проте, на думку судів, у даному випадку, відсутність запрошення позивача для надання пояснень щодо підстав скасування дозволу на імміграцію не спростовує висновків рішення Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України та не вплинуло і не могло вплинути на його правильність.

Водночас Верховний Суд уважає передчасними такі висновки судів попередніх інстанцій, виходячи з такого.

Факт збройної агресії відносно України з боку рф, окупації та анексії частини її території, захоплення будівель органів влади, незаконної легалізації самопроголошеної влади, закликів до сепаратизму, створення і озброєння незаконних збройних формувань найманців з числа місцевих жителів, якими керували офіцери спецслужб і Збройних Сил Російської Федерації, поранень та загибелі українських військових та цивільних осіб внаслідок описаних вище подій характеризують суспільно-політичну ситуацію в країні на момент винесення подання.

Наведені обставини є загальновідомим фактом, що знайшов своє відображення і підтвердження у актах національного законодавства та міжнародних актах.

Пунктом 5 Стратегії національної безпеки, ураховуючи фундаментальні національні інтереси, визначені Конституцією України і Закону № 2469-VIII, пріоритетами національних інтересів України та забезпечення національної безпеки визначено, зокрема, відстоювання незалежності і державного суверенітету та відновлення територіальної цілісності у межах міжнародно визнаного державного кордону України.

У пунктах 17-20 цієї Стратегії визначено, що для відновлення свого впливу в Україні рф, продовжуючи гібридну війну, системно застосовує політичні, економічні, інформаційно-психологічні, кібер- і воєнні засоби, а спеціальні служби насамперед рф, продовжують розвідувально-підривну діяльність проти України, намагаються підживлювати сепаратистські настрої, використовують організовані злочинні угруповання і корумпованих посадових осіб, прагнуть зміцнити інфраструктуру впливу. Деструктивна пропаганда як ззовні, так і всередині України, використовуючи суспільні протиріччя, розпалює ворожнечу, провокує конфлікти, підриває суспільну єдність.

Тому Верховний Суд ураховує контекст політичної та безпекової ситуації в Україні на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.

Водночас Верховний Суд уважає за необхідне зауважити, що у питаннях, які стосуються прав людини, суд має виходити із конституційного принципу їх пріоритету та необхідності дотримання міжнародних зобов`язань України у цій сфері, зокрема, Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), відповідно до статті 1 якої договірні сторони зобов`язуються поважати права людини, що гарантовано кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією.

Від цього обов`язку договірна держава може відступити тільки в порядку статті 15 Конвенції, якою передбачено, що під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов`язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов`язанням згідно з міжнародним правом. Про ці заходи будь-яка Сторона у повному обсязі інформує Генерального секретаря Ради Європи про вжиті нею заходи і причини їх вжиття.

З матеріалів справи встановлено, що позивач звернувся до органів ДМС із заявою про надання йому дозволу на імміграцію в Україну відповідно до пункту 1 частини третьої статті 4 Закону № 2491-III, оскільки перебував у шлюбі з громадянкою України понад два роки. Дружина - ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , уродженка м. Алушта, АР Крим, Україна, документована паспортом громадянина України серії НОМЕР_3 , виданим 05.05.1998 Алуштинським МВ ГУМВС України в Криму (свідоцтво про шлюб серії НОМЕР_4 від 21.01.2006).

Рішенням УГІРФО ГУМВС України в Харківській області в Харківській області від 03.04.2008 позивачу надано дозвіл на імміграцію в Україну та документовано посвідкою на постійне проживання в Україні серії НОМЕР_5 від 03.04.2008, з безстроковим терміном дії. Рішенням ГУДМС України в Харківській області від 17.02.2014 іноземному громадянину, у зв`язку з обміном, було оформлено посвідку на постійне проживання серії НОМЕР_6 терміном дії - безстроково.

26.04.2019 позивач документований посвідкою на постійне проживання № НОМЕР_1 терміном дії до 25.04.2029, у зв`язку з обміном по осягненню 45-тирічного віку.

Тож у цій справі необхідно виходити з того, що скасування позивачу дозволу на імміграцію в Україну становить аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

У заяві України відповідно до статті 15 Конвенції, яку Україна надіслала Генеральному секретарю Ради Європи 05.06.2015, повідомлено про відступ від окремих зобов`язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції в окремих районах Донецької та Луганської областей України, визначених Антитерористичним центром при Службі безпеки України у зв`язку з проведенням антитерористичної операції, на період до повного припинення збройної агресії рф, а саме до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих рф, російських окупаційних військ, їх військової техніки з території України, відновлення повного контролю України за державним кордоном України, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України.

Водночас у цій заяві скасування раніше наданих дозволів на імміграцію громадянам Республіки Індія, місце проживання яких не визначається у районах Донецької та Луганської областей України, як один із заходів, що охоплюється відступом від зобов`язань, не указується. Тому держава має забезпечити, щоб право на засіб юридичного захисту цих осіб у значенні статті 13 Конвенції гарантувалося не лише законом, але також і на практиці.

У цьому контексті принагідно урахувати, що у постанові від 13.02.2020 у справі № 823/1499/17 Верховний Суд, вирішуючи спір у подібних правовідносинах, дійшов висновку, що підставою для скасування дозволу на імміграцію в Україну за пунктом 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III є саме дії іммігранта, що становлять загрозу національній безпеці України чи громадському порядку в Україні. При цьому, Суд підкреслив, що зазначена норма не визначає такої умови для прийняття рішення про скасування відповідного дозволу, як доведення вини іммігранта у кримінальному чи адміністративному провадженні.

За змістом статті 2 Закону № 2229-XII на Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань Служби безпеки України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Відповідно до пункту 13 частини першої статті 24 Закону № 2229-XII Служба безпеки України відповідно до своїх основних завдань зобов`язана брати участь у розробці заходів і вирішенні питань, що стосуються в`їзду в Україну та виїзду за кордон, перебування на її території іноземців та осіб без громадянства, прикордонного режиму і митних правил, приймати рішення про заборону в`їзду в Україну іноземцю або особі без громадянства, про скорочення строку тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства на території України, про примусове повернення іноземця або особи без громадянства в країну походження або третю країну.

Отже, саме Служба безпеки України наділена компетенцією надавати оцінку наявності у діях відповідних суб`єктів загроз (реальних та/або потенціальних) національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також повноваженнями щодо вжиття заходів превентивного характеру з метою протидії розвідувальній, розвідувально-підривній діяльності проти України, тим більше в умовах воєнного стану.

У той же час, Верховний Суд у постанові від 14.04.2020 у справі № 480/296/19 наголошував, що подання спеціально уповноважених органів про скасування особі дозволу на імміграцію не містить ознак управлінського рішення з регулюючим впливом на права чи законні інтереси інших суб`єктів права, у зв`язку з чим не може бути самостійним предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства, на відміну від рішення органу ДМС. Тож обґрунтованість такого подання має перевірятися органом ДМС, який на підставі цього подання приймає рішення, яке у свою чергу повинно відповідати критеріям, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, на відповідність яких його і має перевірити адміністративний суд. Також Суд зазначив, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім вимогам, зазначеним у частині другій статті 2 КАС України, а не просто констатувати, що оскаржуване рішення прийняте суб`єктом владних повноважень в межах наданих йому законом повноважень. Цей обов`язок витікає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Верховний Суд неодноразово висловлювався з приводу важливості принципу правової (справедливої) процедури (постанова від 16.04.2020 у справі № 495/5105/17, постанова від 13.03.2020 у справі № 805/2340/17-а), яка є невід`ємною частиною верховенства права. Указаний принцип спрямований на забезпечення справедливого ставлення до особи під час прийняття актів суб`єктом владних повноважень. Правова (справедлива) процедура встановлює стандарти у процесі прийняття актів суб`єктами владних повноважень, які відображені в рішеннях Європейського суду з прав людини, у яких здійснюється застосування статті 6 Конвенції, яка передбачає дотримання процесуальних (процедурних) гарантій у судовому провадженні.

У постанові від 30.07.2020 у справі № 824/875/19-а Верховний Суд наголосив, що указані гарантії поширюються і на адміністративні процедури за участі суб`єкта владних повноважень. Згідно з цією статтею має бути забезпечене право особи: бути поінформованим; мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту; захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника; ознайомитися з матеріалами справи; вона має можливість висловити свою думку перед оголошенням рішення; обґрунтувати органом влади прийняття несприятливих актів; визначити порядок їх оскарження, відшкодувати заподіяну шкоду.

У постанові від 02.12.2021 у справі № 120/1859/19-а Верховний Суд наголосив, що із змісту норми пункту 23 Порядку № 1983 не слідує, що особа запрошується для надання пояснень лише у разі необхідності з`ясування обставин, які мають значення для вирішення питання про скасування дозволу на імміграцію, а тому висновки суду про те, що відсутність запрошення позивача для надання пояснень щодо підстав скасування дозволу на імміграцію не є порушенням пункту 23 Порядку № 1983 є помилковими.

Отже, рішення ДМС як суб`єкта управлінської діяльності повинно відповідати критеріям, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, розуміння змісту вимог щодо дотримання яких має бути однаковим для усіх суб`єктів управлінської (адміністративної) діяльності, що регулюється іншими нормативними актами.

Зокрема, якщо йдеться про критерій обґрунтованості рішення ДМС, то таке рішення має прийматися з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття (вчинення дій). Дискреція дозволяє адміністративному органу прийняти найбільш зважене в конкретних умовах рішення, засноване на особистих (власних) оцінках обставин, а не на чіткому приписі норми права (не формально).

Для цього законодавець у пункті 23 Порядку № 1983 передбачив, що ДМС, територіальні органи і підрозділи всебічно вивчають у місячний термін подання щодо скасування дозволу на імміграцію, запитують у разі потреби додаткову інформацію в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також у разі необхідності запрошують для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення.

Тобто, Порядок № 1983 передбачає своєрідний алгоритм дій органів ДМС задля прийняття обґрунтованого рішення.

Колегія суддів погоджується з тим, що указана норма Порядку № 1983 не містить імперативних приписів щодо запитування органом ДМС додаткової інформації чи запрошення іммігранта для надання ним пояснень. Утім, саме органи ДМС, володіючи дискрецією щодо прийняття рішення про скасування дозволу на імміграцію, повинні визначати потребу в отриманні додаткової інформації, документів тощо чи у наданні іммігрантом пояснень, ураховуючи фактичні обставини, як-от наприклад: довготривале проживання особи в Україні, наявність стійких соціальних зв`язків, сім`ї, роботи, тобто встановлення особи іммігранта. Це дасть змогу визначити чи є необхідність у застосуванні до особи обмеження у вигляді скасування дозволу на імміграцію. Більше того, дослідження такої інформації буде свідчити, що при прийнятті відповідного рішення орган ДМС діяв розсудливо, сумлінно та обґрунтовано.

У цьому контексті принагідно урахувати, що у постанові від 18.04.2018 у справі № 820/2262/17 Верховний Суд підкреслював, що право особи на безпосередню участь у проведенні процедури про скасування дозволу на імміграцію в Україну гарантовано національним законодавством України, а саме: пунктом 23 Порядку № 1983.

За висновком Суду у справі № 820/2262/17, особа, якої стосується рішення про скасування дозволу на імміграцію, повинна мати у своєму розпорядженні ефективний засіб юридичного захисту, що дає йому змогу брати участь у провадженні під час розгляду його справи у компетентному судовому або адміністративному органі влади або в компетентному органі, члени якого є безсторонніми і які користуються гарантіями незалежності. Тож не запрошення для надання пояснень іммігранта, стосовно якого розглядається питання скасування дозволу на імміграцію, є позбавленням процесуальних гарантій останнього щодо безпосередньої участі у процедурі прийняття відповідного рішення компетентним органом.

Отже, орган ДМС при прийнятті рішення повинен виходити із конкретних обставин, ураховувати особу іммігранта, його спосіб життя та поведінку, а також оцінити чи є достатньою наявна у нього інформація для прийняття відповідного рішення з огляду на те, які наслідки воно матиме для іммігранта.

Однак, з оскаржуваних судових рішень встановлено, що суди не надавали оцінку тому, чи використав відповідач надані йому повноваження з метою ухвалення рішення, яке б відповідало критеріям, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, не перевірили чи досліджувалися відповідачем будь-які інші документи чи докази, окрім подання Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України. Натомість, суди попередніх інстанцій обмежилися лише констатацією факту наявності цього подання, як достатньої підстави для прийняття спірного рішення.

До того ж, не варто залишати поза увагою й те, що позивач одружений та виховує двох спільних дітей, а відтак, скасування йому дозволу на імміграцію в Україну становить аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

У такому випадку судам попередніх інстанцій необхідно було оцінити, чи є у вимірі фактичних обставин скасування позивачу дозволу на імміграцію в Україну необхідним та пропорційним законній меті, або навпаки, є «невиправдано суворим».

Колегія суддів зазначає, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім вимогам, зазначеним у частині другій статті 2 КАС України, а не просто констатувати, що оскаржуване рішення прийняте суб`єктом владних повноважень в межах наданих йому законом повноважень.

Подібний підхід застосовано у постановах Верховного Суду від 14.04.2020 у справі № 480/296/19, від 04.09.2020 у справі № 120/1859/19-а, від 14.02.2024 у справі № 260/5694/22.

Водночас, у цій справі суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, відмовляючи у задоволенні позову, обмежився загальним посиланням на подання Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України та викладену в ньому інформацію.

Судами попередніх інстанцій так і залишилися не встановленими обставини, які відповідно до пунктів 3, 4 частини першої статті 12 Закону № 2491-III є підставою для скасування дозволу на імміграцію в Україну, зокрема: чи вчинялися позивачем дії, які загрожують національній безпеці України, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що тут проживають, і якщо вчинялися то які саме. І лише у разі встановлення визначених пунктами 3, 4 частини першої статті 12 Закону № 2491-III підстав для скасування дозволу на імміграцію суди можуть оцінити співмірність та пропорційність між застосованими до позивача заходами і його правами та інтересами, зокрема правом на повагу до сімейного життя.

Порушення судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи не дозволяє Верховному Суду, який є судом права і не має права встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені у судовому рішенні, перевірити правильність застосування судами норм матеріального права та пересвідчитися у правильності їхніх висновків.

Критерій обґрунтованості за статтею 242 КАС України означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

Втім, оскаржувані судові рішення не відповідають указаному критерію.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З урахуванням наведеного, перевіривши за матеріалами справи доводи і вимоги касаційної скарги, які стали підставою для відкриття цього касаційного провадження, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновків, що касаційну скаргу слід задовольнити, оскаржувані судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити вивчення всіх обставин цієї справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Гофельд Ганни Сергіївни задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01.05.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Харківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Ж.М. Мельник-Томенко

Судді: А. В. Жук

Н. М. Мартинюк