Постанова

від 11.04.2024 по справі 500/5747/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2024 рокуЛьвівСправа № 500/5747/23 пров. № А/857/3706/24Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді:Затолочного В.С.,

суддів:Гудима Л.Я, Качмара В.Я.,

за участі секретаря судового засіданняЄршової Ю.С.,

представника позивачаЧубатого В.П.,

представника відповідачаГулкевич С.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Громадської організації «Об`єднання наше майбутнє» на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року у справі № 500/5747/23 за адміністративним позовом Громадської організації «Об`єднання наше майбутнє» до Тернопільської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Осташем А.В. у м. Тернопіль Тернопільської області у відкритому судовому засіданні 13 грудня 2023 року о 12:09 згідно з протоколом судового засідання, дата складення повного тексту судового рішення 20 грудня 2023 року), -

ВСТАНОВИВ:

Громадська організація «Об`єднання наше майбутнє» (далі також - ГО «Об`єднання наше майбутнє», ГО, позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Тернопільської міської ради (далі також відповідач), в якому просила визнати громадські слухання від 10 березня 2023 року щодо проектів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану Зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку» такими, що не відбулися, шляхом скасування протоколу громадських слухання щодо проектів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану Зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку» від 10 березня 2023 року.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив позивач, покликаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржуване рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимог в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не досліджувалось питання оприлюднення у відкритому доступі змін до проектів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану Зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку», що в свою чергу порушує права одного із членів громадської організації, який на даний час проходить службу в лавах Збройних сил України, а також інших мобілізованих мешканців м. Тернополя.

Позивач також зазначає про ряд процедурних порушень в ході самих громадських слухань, а також зазначає про порушення прав громадськості на участь в прийнятті рішень, що стосуються охорони навколишнього середовища, що є порушенням Орхуської Конвенції.

Тобто вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тими ж доводами, що й позовна заява.

У відповідь на подану апеляційну скаргу позивач подав відзив, у якому заперечує проти вимог скарги, вважає її безпідставною та необґрунтованою, просить відмовити у задоволенні вимог апелянта, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

У відповідності до вимог частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що підставою для розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» є рішення Тернопільської міської ради від 17.12.2021 № 8/11/34 «Про внесення змін до Генерального плану міста Тернополя».

Замовником розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» є Тернопільська міська рада, розробником - Державне підприємство «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя» (далі - ДП «Діпромісто») (на підставі договору від 22.03.2022 № 86 та завдання на розроблення).

Метою розроблення Проекту містобудівної документації є: а) пропозиції щодо подальшої стратегії планування і забудови території міста Тернополя; б) визначення принципів і напрямів планувальної організації та функціонального призначення території; в) пропозиції щодо удосконалення системи обслуговування населення, вуличної та транспортної мережі, інженерного обладнання; г) врахування інтересів фізичних та юридичних осіб, затверджених міських цільових програм та приведення містобудівної документації до сучасної нормативно-законодавчої бази.

Підставою для розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» є рішення Тернопільської міської ради від 17.12.2021 № 8/11/35 «Про внесення змін до Плану зонування території міста Тернополя».

Замовником розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» є Тернопільська міська рада, розробником - ДП «Діпромісто» (на підставі договору від 22.03.2022 № 85 та завдання на розроблення).

Метою розроблення Проекту містобудівної документації є встановлення функціонального призначення, вимог до забудови, ландшафтної організації та іншого використання територій, окремих земельних ділянок, а також перелік усіх допустимих видів, умов і обмежень забудови та окремих земельних ділянок у межах зон. визначених планом зонування та відповідно до проекту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя».

Проекти містобудівної документації розроблені відповідно до вимог Законів України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також - Закон № 3038-VI), від 20 березня 2018 року № 2354-VIII «Про стратегічну екологічну оцінку» далі також Закон № 2354-VIII), Державних будівельних норм ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території», а також інших нормативних документів.

10 березня 2023 року у приміщенні Тернопільської міської ради відбулися громадські слухання щодо проектів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану Зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку».

Розгляд та обговорення проєктів на громадських слуханнях оформлено відповідним протоколом від 10 березня 2023 року.

Вважаючи, що проєкти містобудівної документації належним чином не були оприлюднені до громадських слухань і що це призвело до порушень прав громадян на інформацію, позивач стверджує, що проведення громадських слухань відбулось в протиправний спосіб, а тому звернувся з позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що права позивача, як громадської організації не порушені, а повноваження на здійснення захисту прав інших осіб у судовому порядку та докази порушення прав інших осіб під час громадських слухань у позивача відсутні.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Основи місцевого самоврядування, зокрема, територіальних громад визначені в Конституції України. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначено в Законі України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Конституцією України закріплено основні принципи місцевого самоврядування в Україні, до яких відносяться, зокрема:

принцип народовладдя (стаття 5 Конституції України), тобто носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет невідчужуваний і недоторканий;

принцип законності, тобто, система місцевого самоврядування функціонує у точній відповідності із законодавством України;

принцип гласності, а саме, відкритий (публічний) характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичне інформування населення про цю діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності територіальних сільських, селищних, міських громад та їх виконавчих органів.

Стаття 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 1 статті 5 Закону № 280/97-ВР визначено систему місцевого самоврядування яка включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Громадські слухання є формою діалогу між мешканцями міста (відповідною територіальною громадою) та відповідною радою і посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування (стаття 13 Закону № 280/97-ВР). У певних випадках громадські слухання є обов`язковими.

Закон № 3038-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до статті 8 Закону № 3038-VI рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Згідно статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

За змістом статті 18 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Відповідно до частин першої та другої статті 21 Закону № 3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Приписами частин третьої та четвертої статті 21 Закону № 3038-VI передбачено, що замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу «Охорона навколишнього природного середовища» або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні. Оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації.

Механізм проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні: комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад (далі - комплексні плани), генеральних планів населених пунктів, а також детальних планів територій у межах та за межами населених пунктів визначає Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555 (далі також - Порядок № 555 у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Підпунктом 2 пункту 3 Порядку № 555 встановлено, шо громадські слухання - обов`язковий публічний захід, що здійснюється в рамках процедури громадського обговорення проекту містобудівної документації, метою проведення якого є врахування громадських інтересів;

Відповідно до пунктів 4 та 5 Порядку № 555 у громадських слуханнях можуть брати участь: громадськість; уповноважені особи підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, які розташовані на території, щодо якої розробляється така документація; уповноважені посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, повноваження яких поширюється на територію, щодо якої розробляється містобудівна документація, а також на територію, суміжну з територією, щодо якої розробляється така документація; представники замовника розроблення містобудівної документації та розробника містобудівної документації.

Організатором проведення громадських слухань є замовник розроблення містобудівної документації.

Під час реєстрації учасників громадських слухань та пропозицій (зауважень) громадськості організатором проведення громадських слухань забезпечується ідентифікація фізичних осіб, представників юридичних осіб.

Пропозиції (зауваження) фізичних та юридичних осіб, які не подали підтвердних документів для забезпечення їх ідентифікації, не розглядаються.

Приписами пункту 7 зазначеного Порядку встановлено, що громадські слухання проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дати оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

Інформація про проведення громадських слухань (час і місце проведення, вимоги до учасників громадських слухань згідно з цим Порядком) оприлюднюється одночасно із оприлюдненням проекту містобудівної документації на місцевому рівні (в одному інформаційному повідомленні), а також додатково в окремому інформаційному повідомленні на офіційному веб-сайті замовника розроблення містобудівної документації за п`ять робочих днів до визначеної дати проведення громадських слухань.

Згідно з пунктом 17 Порядку № 555 громадські слухання можуть бути визнані такими, що не відбулися, у разі порушень вимог цього Порядку та законодавства, зокрема через: безпідставне повернення пропозицій (зауважень), нездійснення реєстрації, невчасну реєстрацію або неправомірну відмову в реєстрації пропозицій (зауважень); недотримання посадовими особами встановлених строків під час організації та проведення громадських слухань; неоприлюднення, невчасне оприлюднення чи оприлюднення не в повному обсязі документів, передбачених для оприлюднення, під час громадських слухань; необґрунтовану відмову щодо врахування пропозицій (зауважень) у рамках громадських слухань; недотримання вимог цього Порядку щодо перевірки приналежності учасників громадських слухань до відповідної території та їх представництва; прийняття рішення під час громадських слухань щодо визнання їх такими, що не відбулися; інші дії чи бездіяльність, що порушують вимоги законодавства про проведення громадських слухань.

Рішення про визнання громадських слухань такими, що не відбулися, може бути прийняте шляхом голосування учасників громадських слухань (не менше ніж дві третини голосів учасників громадських слухань) або замовником розроблення містобудівної документації.

Громадські слухання можуть бути визнані такими, що не відбулися, у судовому порядку.

Аналіз наведених положень Закону № 3038-VI та Порядку № 555 свідчить про те, що громадські слухання відбуваються з метою врахування громадських інтересів при розробленні містобудівної документації і вважаються належно організованими за наступних умов: оприлюднено інформацію про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у відповідному проекті із вказівкою на строк для подання таких пропозицій особами, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації; безпосереднє подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Колегією суддів встановлено, що відповідно до вимог статті 21 Закону № 3038-VI, 28 березня 2022 року на офіційному сайті Тернопільської міської ради ternopilcity.gov.ua в розділі «Участь громадськості. Громадські обговорення та слухання» та в засобах масової інформації опубліковано повідомлення про початок розроблення проєкту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя», строки та порядок надання пропозицій з обґрунтуваннями (графічні і текстові матеріали) для врахування у Проєкті містобудівної документації інтересів фізичних та юридичних осіб (строк подання пропозицій був визначений в період з 28.03.2022 по 28.05.2022).

20 квітня 2022 року з метою виконання повноважень замовника документів державного планування, які визначено у статті 5 Закону № 2354-VIII, оприлюднено заяву про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки проектів документів державного планування містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Тернополя» та «Внесення змін до плану зонування території міста Тернополя».

27 квітня 2022 року проінформовано про продовження строку на 30 днів для надання можливості громадськості, усім зацікавленим фізичним та юридичним особам внести пропозиції до містобудівних документацій «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя».

03 червня 2022 року повідомлено, що 28 травня 2022 року завершився термін подання пропозиції до містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя».

10 лютого 2023 року Тернопільської міською радою повідомлено на офіційному сайті про оприлюднення проєкту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку та повідомлено про оприлюднення проєкту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку. У цих повідомленнях було зазначено повні назви документів державного планування та стислий виклад їх змісту, орган, що прийматиме рішення про затвердження документа державного планування, дата початку та строки здійснення процедури, способи участі громадськості (надання письмових пропозицій, громадські слухання тощо), дата, час і місце проведення запланованих громадських слухань, орган, від якого можна отримати інформацію та адресу, за якою можна ознайомитися з проектом документа державного планування, звітом про стратегічну екологічну оцінку, орган, до якого подаються пропозиції, поштова та електронна адреси та строки подання зауважень та пропозицій.

Підтвердженням того, що громадськість мала можливість ознайомитись із оприлюдненими проєктами містобудівної документації у спосіб, визначений в інформаційному повідомленні, є журнал Реєстрації учасників громадських обговорень містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя», «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку.

Колегією суддів також встановлено, що ОСОБА_1 , який є керівником ГО, знайомився з проєктами містобудівної документації 16.02.2023, 20.02.2023, 22.02.2023. 23.02.2023, 27.02.2023, 28.02.2023, 01.03.2023, 02.03.2023 та згодом у письмовій формі надавав свої пропозиції та зауваження, що свідчить про відсутність порушеного права позивача на ознайомлення з проєктами містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку».

Отже, доводи апеляційної скарги про заборону відповідачем публікувати проєкти містобудівної документації, обмеження права членів ГО на ознайомлення з цими документами, порушення їх права на інформацію є необґрунтованими та спростовуються вищенаведеним.

28 лютого 2023 року відповідачем оприлюднено інформаційне повідомлення про проведення громадських слухань проєктів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя», «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку, в якому було зазначено, що громадські слухання з обговорення проєктів містобудівної документації відбудуться 10 березня 2023 року (початок о 12-00 год.) в сесійному залі Тернопільської міської ради за адресою вул. Листопадова, 5; реєстрація учасників відбуватиметься безпосередньо на громадських слуханнях відповідно до документу, який посвідчує особу та підтверджує місце реєстрації; зазначено про відповідальних осіб, які забезпечують розгляд пропозицій (зауважень) громадськості до проєктів містобудівної документації від замовника; також зазначено, що пропозиції (зауваження) громадськості надаються у письмовій формі або надсилаються електронною поштою на адресу замовника - Тернопільської міської ради (контактні дані: 46001, м. Тернопіль, вул. Листопадова, 5, e-mail: letter@ternopilcity.gov.ua) із зазначенням прізвища, імені та по батькові, місця проживання, юридичні особи подають пропозиції із зазначенням найменування та місцезнаходження юридичної особи.

З метою виконання пункту 9 Порядку № 555, Тернопільською міською радою, як замовником містобудівної документації було проведено реєстрацію учасників громадських слухань містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку», які відбулися 10 березня 2023 року.

Згідно з інформацією, яка міститься у списку учасників громадських слухань, одним із учасників був ОСОБА_1 , який є керівником ГО. Отже, під час громадських слухань інтереси позивача були представлені його керівником.

15 березня 2023 року з дотриманням двотижневого строку, який визначений у пункті 11 Порядку № 555 відповідачем на офіційному веб-сайті оприлюднено протокол громадських слухань щодо проектів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя», «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку, а також відеозапис громадських слухань щодо проектів містобудівної документації.

Таким чином, твердження позивача про порушення строків оприлюднення протоколу громадських слухань та про відсутність відеофіксації громадських слухань не відповідає дійсності.

Стосовно доводів скаржника про те, що судом першої інстанції під час вирішення цієї справи не вивчалось питання належного опублікування проєктів містобудівної документації, колегія суддів зазначає наступне.

24 лютого 2022 року Указом Президента України № 64/2022 введено воєнний стан із 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.

Станом на час виникнення спірних правовідносин у цій справі строк дії воєнного стану в Україні продовжено: з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб згідно з Указом Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022; з 05 години 30 хвилин 25 квітня 2022 року строком на 30 діб згідно з Указом Президента України від 18 квітня 2022 року № 259/2022; з 05 години 30 хвилин 25 травня 2022 року строком на 90 діб згідно з Указом Президента України від 18 травня 2022 року № 341/2022.

Статтею 92 Конституції України визначено, що виключно законами України визначаються, зокрема правовий режим воєнного і надзвичайного стану.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначається Законом України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі також Закон № 389-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини другої статті 9 Закону № 389-VIII Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

Частиною десятою цієї ж статті встановлено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі також Закон № 2939-VI), Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

Зі змісту наведених норм права вбачається, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування поширюються деякі обмеження щодо оприлюднення таких актів у порядку, визначеному частиною четвертою статті 15 Закону № 2939-VI.

Так, відповідно до вимог, які викладено у листі Тернопільської обласної військової адміністрації (далі також Тернопільська ОВА) від 11.03.2022 № 01-09/349 «Щодо обмеження доступу» (далі також лист № 01-09/349), на період введення воєнного стану необхідно припинити оприлюднення на сайтах органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування матеріалів містобудівної документації регіонального і місцевого рівнів та вжити заходів щодо видалення, або обмеження у доступі до вищезазначених текстових та графічних матеріалів, також необхідно припинити оприлюднення. Видалити або обмежити доступ до текстових та графічних схем планування території територіальних громад, схем водопостачання, каналізації, магістральних трубопроводів, енергопостачання, транспорту, інженерного обладнання територій, інженерної підготовки та захисту територій тощо, на період введення воєнного стану необхідно припинити публічну діяльність геопорталів містобудівного кадастру територіальних громад.

Отже, надання можливості громадськості ознайомитися з графічними матеріалами проєктів містобудівної документації шляхом розміщення їх на паперових носіях було викликано необхідністю виконання вимог Тернопільської ОВА, які було викладено у листі № 01-09/349.

Окрім цього, Тернопільська міська рада зверталася до Тернопільської ОВА за додатковими роз`ясненнями та отримала відповіді від 26.01.2023 № 03-736/09, від 07.03.2023 № 03-2028/09, в яких було повторно зазначено про заборону розміщення на сайтах органів місцевого самоврядування генеральних планів населених пунктів та рекомендовано розмістити матеріали проєктів містобудівної документації на паперових носіях у приміщеннях з вільним доступом до них громадськості, а також з обов`язковою реєстрацією та ідентифікацією фізичних осіб та представників юридичних осіб, реєстрацією поданих пропозицій. Тернопільська міська рада в оголошенні на офіційному сайті зазначила, що ознайомлення громадськості з проєктами містобудівної документації відбудеться на паперових носіях у приміщеннях з вільним доступом до них громадськості з можливістю надання письмових пропозицій та подальшим проведенням проведення громадських слухань у зв`язку із забороною розміщення на сайтах органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування генеральних планів населених пунктів з урахуванням положень, встановлених Конституцією України та постановою Кабінету Міністрів України від 12.03.2022 № 263 «Деякі питання забезпечення функціонування інформаційно-комунікаційних систем, електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів в умовах воєнного стану», Указу Президента України від 18.04.2022 № 259/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Закону України «Про оборону України», розпорядження голови Тернопільської обласної державно адміністрації від 24.02.2022 № 91/01.02-01 «Про запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Тернопільській області», пункту 19 рішення ради оборони від 09.03.2022 № 16 (далі - Рішення ради оборони), введеного в дію розпорядженням начальника Тернопільської обласної військової адміністрації від 09.03.2022 № 118/01.02-01 (в редакції рішення ради оборони від 17.05.2022 № 54, введеного в дію розпорядженням начальника Тернопільської обласної військової адміністрації від 17.05.2022 № 291/01.02-01).

Також, у відповіді від 07.03.2023 № 03-2028/09 «Щодо громадських обговорень і слухань» Тернопільська ОВА рекомендувала утриматись від надання можливості представникам громадськості під час ознайомлення з матеріалами проєктів містобудівної документації здійснювати їх фотофіксацію, а також наданні в електронному вигляді графічних і текстових матеріалів з урахуванням умов воєнного стану, заборони розміщення на сайтах органів місцевого самоврядування генеральних планів населених пунктів, наявності в матеріалах проєкту містобудівної документації інформації про об`єкти військової, оборонної та критичної інфраструктури, інші стратегічні об`єкти промисловості, житлово-комунального господарства, транспорту, зв`язку тощо.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апелянта про порушення права на інформацію шляхом розміщення їх на паперових носіях, а не розміщення на веб-сайті відповідача, а також про самовільну заборону здійснювати фото- та відеофіксацію, викопіювання документів є безпідставними, тому що обмеження та заборони під час воєнного стану викликані наявністю у проєктах містобудівної документації інформації про плани прокладання наземних і підземних комунікацій, відомостей про об`єкти критичної інфраструктури, об`єкти підвищеної небезпеки, оскільки розголошення відомостей може порушити функціонування цих об`єктів, що становитиме загрозу для життєдіяльності населення.

З приводу непроведення громадських слухань від 10 березня 2023 року щодо проєктів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану Зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку» в режимі відеоконференції, то у відповідності до пункту 20 Порядку № 555 це є правом, а не обов`язком відповідача.

У розрізі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги не підтверджують наявність порушень порядку проведення громадських слухань від 10 березня 2023 року щодо проєктів містобудівної документації, передбачених у пункті 17 Порядку № 555, які би могли бути підставою для визнання їх такими, що не відбулися.

Відповідно до змісту статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.

У свою чергу статтею 50 Конституції України гарантовані основні екологічні права громадян України, а саме: право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

При цьому, кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.

06.07.1999 Україною було ратифіковано Конвенцію «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» (далі також - Орхуська Конвенція), метою якої є сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров`я та добробуту, а кожна зі Сторін Орхуської конвенції гарантує права на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, відповідно до положень цієї Конвенції.

Згідно з положеннями пункту 3 статті 2 Орхуської Конвенції екологічна інформація означає будь-яку інформацію в письмовій, аудіовізуальній, електронній чи будь-якій іншій матеріальній формі про:

а) стан таких складових навколишнього середовища, як повітря і атмосфера, вода, ґрунт, земля, ландшафт і природні об`єкти, біологічне різноманіття та його компоненти, включаючи генетично змінені організми, та взаємодію між цими складовими;

б) фактори, такі як речовини, енергія, шум і випромінювання, а також діяльність або заходи, включаючи адміністративні заходи, угоди в галузі навколишнього середовища, політику, законодавство, плани і програми, що впливають або можуть впливати на складові навколишнього середовища, зазначені вище в підпункті а), і аналізі затрат і результатів та інший економічний аналіз і припущення, використані в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища;

с) стан здоров`я та безпеки людей, умови життя людей, стан об`єктів культури і споруд тією мірою, якою на них впливає або може вплинути стан складових навколишнього середовища або через ці складові, фактори, діяльність або заходи, зазначені вище в підпункті б).

При цьому відповідно до положень пунктів 4, 5 статті 2 Орхуської Конвенції поняття громадськість означає одну або більше фізичних чи юридичних осіб, їхнє об`єднання, організації або групи, які діють згідно з національним законодавством або практикою; зацікавлена громадськість - громадськість, на яку справляє або може справити вплив процес прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, або яка має зацікавленість в цьому процесі; для цілей даного визначення недержавні організації, які сприяють охороні навколишнього середовища та відповідають вимогам національного законодавства, вважаються такими, що мають зацікавленість.

Статтею 6 Орхуської Конвенції регламентовано участь громадськості у прийнятті рішень щодо конкретних видів діяльності

Підпунктом «а» пункту 1 названої статті визначено, що кожна зі Сторін застосовує положення цієї Статті стосовно рішень з питань про доцільність дозволу на запропоновані види діяльності, перераховані в Додатку 1, зокрема в таких сферах як кар`єри та райони відкритого видобутку корисних копалин з площею поверхневої ділянки, що перевищує 25 га; або будь-який вид діяльності, про який не згадується вище в пунктах 1-19, якщо участь громадськості передбачається у рамках процедури оцінки впливу на навколишнє середовище згідно з національним законодавством.

Пунктом 2 статті 6 Орхуської Конвенції визначено, що зацікавлена громадськість адекватно, своєчасно та ефективно одержує інформацію залежно від обставин шляхом публічного повідомлення або в індивідуальному порядку на початковому етапі процедури прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, серед іншого, про: а) запропонований вид діяльності та заявку, за якою буде прийматися рішення; б) характер можливих рішень або проект рішення; в) державний орган, відповідальний за прийняття рішення; г) передбачувану процедуру, включаючи те, яким чином і коли така інформація може бути надана:

- про початок виконання процедури;

- про можливості для участі громадськості;

- про час і місце будь-якого запланованого громадського слухання;

- про наявність державного органу, в якому можна отримати відповідну інформацію, та про те, куди відповідну інформацію було передано на розгляд громадськості;

- про наявність відповідного державного органу або будь-якого іншого офіційного органу до якого можуть надсилатися зауваження чи запитання, та про строки подання зауважень і запитань;

- про те, яка екологічна інформація, що стосується запропонованого виду діяльності, є в наявності; і з охоплення даного виду діяльності національною або транскордонною процедурою оцінки впливу на навколишнє середовище.

Стаття 9 Орхуської Конвенції передбачає, що Кожна зі Сторін у рамках свого національного законодавства гарантує кожній особі, яка вважає, що її запит з отримання інформації відповідно до умов Статті 4 було проігноровано, неправомірно відхилено частково чи повністю, неадекватно задоволено, або підхід до розгляду такого запиту не відповідав положенням зазначеної статті, доступ до процедури розгляду прийнятого рішення в суді або іншому незалежному та неупередженому органі, заснованому згідно зі законом.

У випадках, коли передбачається такий перегляд рішення в суді, Сторона гарантує такій особі доступ до визначеної законом швидкої процедури, яка не потребує оплати або передбачає мінімальні тарифи для перегляду справи державним органом або її розгляду незалежним і неупередженим органом, який не є судовим.

Остаточні рішення, що приймаються відповідно до пункту 1, є обов`язковими для виконання державним органом, який володіє відповідною інформацією. Причини вказуються у письмовій формі, принаймні у випадках, коли в доступі до інформації було відмовлено відповідно до цього пункту.

Кожна зі Сторін у рамках свого національного законодавства забезпечує, щоб відповідні представники зацікавленої громадськості,

а) які проявляють достатню зацікавленість, або як альтернатива,

б) які вважають, що мало місце порушення того чи іншого права, коли це обумовлено адміністративно-процесуальними нормами відповідної Сторони, мати доступ до процедури перегляду прийнятих рішень в суді та (або) іншому незалежному та неупередженому органі, заснованому згідно зі законом, з метою скарження законності будь-якого рішення, дії або бездіяльності з правового та процесуального погляду за умови дотримання положень Статті 6, а також інших відповідних положень цієї Конвенції там, де це передбачено національним законодавством і без шкоди для пункту 3, наведеному нижче.

Наявність достатньої зацікавленості та факт порушення того чи іншого права визначаються згідно з положеннями національного законодавства і залежно від мети надання зацікавленій громадськості широкого доступу до правосуддя в рамках цієї Конвенції. В цьому контексті для цілей вищенаведеного підпункту а)достатньо зацікавленості будь-якої неурядової організації, що відповідає вимогам, зазначеним у пункті 5 Статті 2. Для цілей підпункту б), наведеного вище, така організація також має право заявляти про порушення своїх прав.

Положення даного пункту 2 не виключають можливості використання процедури попереднього перегляду адміністративним органом і не зачіпають вимоги щодо вичерпання адміністративних процедур перегляду перед зверненням до судових процедур перегляду в тих випадках, коли така вимога передбачена національним законодавством.

Крім процедур перегляду, передбачених вище пунктами 1 і 2, і без їх порушення, кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, коли вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.

Крім цього, і без порушення вищенаведеного пункту 1 процедури, згадані вище в пунктах 1, 2, 3, мають забезпечувати адекватні та ефективні засоби правового захисту, включаючи у разі потреби засоби правового захисту у формі судової заборони, і бути справедливими, неупередженими, своєчасними і не пов`язаними з непомірно великими витратами. Рішення, що приймаються відповідно до цієї Статті, надаються або реєструються у письмовій формі. Громадськість має доступ до рішень судів, а також, у міру можливостей, до рішень інших органів.

Для підвищення ефективності дії положень цієї Статті кожна зі Сторін забезпечує надання громадськості інформації про доступ до адміністративних і судових процедур перегляду рішень, а також розглядає питання зі створення відповідних механізмів надання допомоги для усунення або послаблення фінансових чи інших перешкод на доступ до правосуддя.

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що зміст наведених норм Орхуської Конвенції свідчить, про закріплення Конвенцією фундаментального права громадськості оскаржити рішення, дії чи бездіяльність, зокрема, суб`єктів владних повноважень, якими порушуються норми чинного законодавства, що стосується охорони навколишнього середовища.

Разом з тим, адміністративний позов не містить доводів про можливе або ймовірне порушення законодавства щодо охорони навколишнього середовища.

У зв`язку із наведеним, на думку колегії суддів, протокол громадських слухання щодо проектів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану Зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку» від 10 березня 2023 року не може бути оскаржено в розумінні Орхуської Конвенції.

Також, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що статтею 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Системний аналіз наведених норм Закону № 3038-VI та Порядку № 555 дає підстави стверджувати, що протокол громадських слухань від 10 березня 2023 року щодо проектів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану Зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку» за своєю природою не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки фактично фіксує лише процес обговорення, а відтак не може бути оскаржений в порядку адміністративного судочинства.

Апеляційний суд наголошує, що оскаржені можуть бути лише рішення, прийняті за результатами зборів, проведення яких оформлено протоколом, а відтак позовна вимога в частині скасування протоколу громадських слухання щодо проектів містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану Зонування території м. Тернополя» і «Звіту про стратегічну екологічну оцінку» від 10 березня 2023 року не підлягає задоволенню.

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 29.05.2014 року у справі № 2а/0552/80/12.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки відповідач, як суб`єкт владних повноважень, діяв у спосіб та у межах повноважень, що визначені законами та Конституцією України.

Як убачається з апеляційної скарги, наведені в ній доводи щодо помилковості висновків суду у цій справі фактично зводяться до необхідності нової правової оцінки обставин у справі та дослідження наявних у матеріалах справи доказів. Водночас зазначеним доводам судом першої інстанції вже була надана належна правова оцінка.

Інших доводів на підтвердження правомірності своїх дій відповідач не навів, що не дає підстав вважати висновки суду першої інстанцій помилковими, а застосування ним норм матеріального та процесуального права - неправильним.

Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши статтю 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог.

Апеляційний суд переглянув оскаржуване судове рішення і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.

Відповідно до пункту 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного рішення суд першої інстанцій правильно встановив обставини справи, не допустив неправильного застосуванням норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 241, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 370 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Об`єднання наше майбутнє» без задоволення, рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року у справі № 500/5747/23 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. С. Затолочний судді Л. Я. Гудим В. Я. Качмар Повне судове рішення складено 16.04.2024