Постанова

від 16.04.2024 по справі 440/18180/23

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2024 р.Справа № 440/18180/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мінаєвої О.М.,

Суддів: Калиновського В.А. , Кононенко З.О. ,

за участю секретаря судового засідання Тютюник О.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2023 року, головуючий суддя І інстанції: Н.Ю. Алєксєєва, м. Полтава, повний текст складено 18.12.23 року у справі № 440/18180/23

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2

до Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування пункту 2 рішення 23 сесії 8 скликання Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області «Про розгляд клопотання ОСОБА_1 «Про надання дозволу на виготовлення землевпорядної документації земель загального користування» від 13 червня 2023 року.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2023 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення. Роз`яснено позивачам, що даний спір підлягає розгляду місцевим загальним судом в порядку цивільного судочинства.

ОСОБА_1 , не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просила суд апеляційної інстанції ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2023 року скасувати, направивши справу №440/18180/23 до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог скарги наводить доводи щодо неправомірності висновків викладених в ухвалі Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2023 року. Вказує, що основним мотивом відмови суду першої інстанції є належність наявного спору до приватно - правового. Вважає, що такий висновок судом зроблено помилково. Зазначає, що в даному випадку наявний публічно-правовий спір між ОСОБА_1 її чоловіком ОСОБА_2 та Терешківською сільською радою Полтавського району Полтавської області з приводу перевірки та встановлення законності рішення Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 13.06.2023 року про скасування рішення шостої сесії сьомого скликання Терешківської сільської ради Полтавського району «Про розгляд та затвердження акту постійної комісії з питань земельних відносин на території сільської ради», яке прийнято під час виконання ними владних управлінських функцій, з порушенням власних процедур та порядку для прийняття рішення про скасування рішень Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області. Посилається на те, що відсутність приватно - правового спору підтверджується також й тим, що земельна ділянка - проїзд, як до прийняття оскаржуваного рішення, так й після його скасування перебуватиме у комунальній власності. Зазначає про неправомірність висновків суду першої інстанції про те, що заявлений адміністративний позов є позовом про перегляд про погодження меж земельної ділянки. Вважає, що суд першої інстанції неповністю з`ясував обставини, що мають значення для справи, та неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Терешківська сільська рада Полтавського району Полтавської області не скористалася правом на подання відзиву на апеляційну скаргу, передбаченим ст. 304 КАС України.

При цьому, Терешківська сільська рада Полтавського району Полтавської області подала до Другого апеляційного адміністративного суду заяву про розгляд справи без участі, в якій просила провести судове засідання, призначене на 16.04.2024 о 14:30 без участі її представника, покладаючись на розсуд суду у прийнятті рішення.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи поданої апеляційної скарги, оскаржувану ухвалу суду першої інстанції, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що предметом позову є рішення 23 сесії 8 скликання Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області «Про розгляд клопотання ОСОБА_1 «Про надання дозволу на виготовлення землевпорядної документації земель загального користування» від 13 червня 2023 року, в частині визнано таким, що втратило чинність рішення шостої сесії сьомого скликання Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 12 травня 2016 року "Про розгляд та затвердження акту постійної комісії з питань земельних відносин на території сільської ради" в с. Копили вул. М. Ярошенка, 13а на території Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області".

Так, рішенням шостої сесії сьомого скликання Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 12 травня 2016 року "Про розгляд та затвердження акту постійної комісії з питань земельних відносин на території сільської ради" в с. Копили вул. М. Ярошенка, 13а на території Терешківської сільської ради Полтавського району полтавської області" затверджено акт постійної комісії з питань земельних відносин на території сільської ради в с. Копили вул. М. Ярошенка, 13а, щодо залишення проїзду (шириною 2,75 м, довжиною 21,65 м) у комунальній власності сільської ради (землі загального користування), тобто акт, в якому викладена інформація, яка відображає ситуацію, що склалась під час використання фізичними особами земельних ділянок із зазначенням в них, у разі наявності, порушень вимог чинного законодавства.

09.12.2022 року постійною комісією з питань земельних відносин, навколишнього середовища, екології та благоустрою території Терешківської сільської ради повторно проведено обстеження проїзду до присадибної ділянки по АДРЕСА_1 , де зареєстровано у спільну часткову власність нерухоме майно на гр. ОСОБА_3 - 1/2, та гр. ОСОБА_4 - 1/2, про що складено акт від 09.12.2022.

Пунктом 4 вказаного акту рекомендовано до скасування (керуючись п.15 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування") рішення шостої сесії сьомого скликання Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 12 травня 2016 року "Про розгляд та затвердження акту постійної комісії, та землі загального користування" у зв`язку з оформленим правом власності на об`єкт нерухомого майна від 04.03.2016.

Приймаючи рішення про відмову у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки вимоги позивачів не стосуються захисту їх прав, свобод та інтересів у сфері публічно - правових відносин, ця справа не підлягає розгляду судом адміністративної юрисдикції і в даному випадку між позивачами та ОСОБА_3 , ОСОБА_4 існує спір щодо встановлення меж земельних ділянок та користування ними, а відтак він підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.

У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року №22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Право звернення до суду є невід`ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Отже, за змістом вказаних статей справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Водночас обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом у порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

При цьому, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Колегія суддів враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної в постанові від 23 грудня 2021 року у справі №370/2759/18, спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін.

Згідно із статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема у сферах бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, управління комунальною власністю, житлово-комунального господарства, регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.

У статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наведено визначення виконавчих органів рад, згідно з яким ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до ч.5 ст.16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Згідно з п.34 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях належить, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Так, предметом спірних відносин у даній справі є питання правомірності пункту 2 рішення 23 сесії 8 скликання Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області «Про розгляд клопотання ОСОБА_1 «Про надання дозволу на виготовлення землевпорядної документації земель загального користування» від 13 червня 2023 року.

Колегія суддів звертає увагу, що підставою позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 є, зокрема, незгода останніх із тим, що відповідачем було прийнято оскаржуване рішення, з порушенням відповідної процедури та порядку його прийняття.

Отже, в даному випадку фактично має місце публічно-правовий спір між ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Терешківською сільською радою Полтавського району Полтавської області з приводу правомірності наведеного вище рішення останньої в частині визнання таким, що втратило чинність, рішення шостої сесії сьомого скликання Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 12 травня 2016 року "Про розгляд та затвердження акту постійної комісії з питань земельних відносин на території сільської ради" в с. Копили вул. М. Ярошенка, 13а на території Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області", яке прийнято відповідачем на виконання владних управлінських функції

Відтак, в даному випадку колегія суддів вважає передчасними відповідні висновки суду першої інстанції про те, що оскільки вимоги позивачів не стосуються захисту їх прав, свобод та інтересів у сфері публічно - правових відносин, дана справа не підлягає розгляду судом адміністративної юрисдикції, а спір підлягає розгляду місцевим загальним судом в порядку цивільного судочинства.

Таким чином, з огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованих висновків про наявність правових підстав для відмови у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, тим самим порушивши норми процесуального права.

Інші доводи у справі не впливають на вирішення даного питання та на оцінку правильності висновків суду апеляційної інстанції у даній справі.

Згідно зі ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч.3 ст.312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Таким чином, з огляду на викладене вище, враховуючи порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала суду першої інстанції скасуванню, з направленням даної справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2023 року у справі №440/18180/23 скасувати.

Направити справу №440/18180/23 для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя О.М. МінаєваСудді В.А. Калиновський Повний текст постанови складено 19.04.2024 року