Постанова

від 01.05.2024 по справі 340/3116/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 травня 2024 року

м. Київ

справа № 340/3116/23

адміністративне провадження № К/990/3223/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №340/3116/23

за позовом керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Устинівської селищної ради до Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Устинівської селищної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою керівника Кіровоградської обласної прокуратури

на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.09.2023, постановлену судом у складі головуючого судді Казанчук Г.П.

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Малиш Н.І., суддів: Баранник Н.П., Щербака А.А.,

УСТАНОВИВ:

I. РУХ СПРАВИ

1. 22.05.2023 керівник Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Устинівської селищної ради звернувся до суду з позовом, в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Устинівської селищної ради щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 та ОСОБА_8 одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України від 13.01.2005 №2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - Закон №2342-IV), у розмірі шести прожиткових мінімумів;

зобов`язати Відділ освіти, сім`ї, молоді та спорту Устинівської селищної ради нарахувати та виплатити ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 та ОСОБА_8 одноразову грошову допомогу в розмірі шести прожиткових мінімумів відповідно до статті 8 Закону № 2342-IV.

В обґрунтування права на звернення з цим позовом в порядку процесуального представництва інтересів держави відповідно до статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) прокурор зазначив, що орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Служба у справах дітей Устинівської селищної ради належним чином не захищає інтереси держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації у повному обсязі завдань і заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей, оскільки зазначеним органом не було вчинено жодних дій щодо захисту права дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про яких прокурор зазначає в позові, спрямованих на отримання ними одноразової грошової допомоги в розмірі, визначеному статтею 8 Закону № 2342-IV.

Прокурор також зазначив, що бездіяльність відповідача, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті зазначеним у позові випускникам із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги відповідно до Закону № 2342-IV, в розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, розмір якого встановлено законами України про Державний бюджет України на 2021-2022 роки, свідчить про завдання шкоди інтересам держави у сфері охорони дитинства.

2. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.09.2023, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023, позов керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Устинівської селищної ради залишено без розгляду.

3 23.01.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга керівника Кіровоградської обласної прокуратури на вказані судові рішення, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, скаржник просить скасувати ухвалені у цій справі судові рішення та направити її до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4. Верховний Суд ухвалою від 12.02.2024 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. 20.02.2024 від керівника Кіровоградської обласної прокуратури надійшло клопотання про зупинення провадження у цій справі до перегляду справи №340/11/23 у касаційному порядку судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та набрання законної сили судовим рішенням касаційної інстанції.

6. Ухвалою Верховного Суду від 26.02.2024 клопотання керівника Кіровоградської обласної прокуратури про зупинення провадження у цій справі задоволено. Зупинено провадження у справі № 340/3116/23 до набрання законної сили судовим рішенням судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі № 340/11/23.

7. Ухвалою Верховного Суду від 04.04.2024 поновлено провадження у справі №340/3116/23.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. У справі, яка розглядається суди встановили, що Знам`янською окружною прокуратурою Кіровоградської області проведено перевірку стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Петрівської територіальної громади Олександрійського району Кіровоградської області.

Відповідно до наданої головою Устинівської селищної ради інформації (лист від 15.02.2023 № 02-12/69/1) упродовж 2021-2022 років загальноосвітні навчальні заклади Устинівської селищної ради закінчили випускники із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 .

У свою чергу, зі змісту листа голови Устинівської селищної ради від 22.02.2023 № 02-12/88/1 видно, що дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускниками 9-11 класів не виплачувалася одноразова грошова допомога в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку відповідно до вимог статті 8 Закону № 2342-IV, з мотивів того, що кошти на виплату такої допомоги в бюджетах на 2021 та 2022 роки не передбачались.

Керівник Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області, вважаючи, що неналежне виконання Відділом освіти, сім`ї, молоді та спорту Устинівської селищної ради як розпорядником бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти, делегованих державою функцій, суперечить принципу верховенства права, є перешкодою для задоволення суспільної потреби у відновленні законності та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, звернувся до суду з цим позовом в порядку процесуального представництва інтересів держави в особі Служби у справах дітей Устинівської селищної ради.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_5 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 та ОСОБА_6 на момент звернення прокурора з позовом до суду досягли повноліття та, маючи повну адміністративну процесуальну дієздатність, можуть самостійно брати участь у спорах щодо захисту своїх прав та інтересів. При цьому, в матеріалах справи відсутні будь-які відомості про те, що вищевказані особи, маючи повну адміністративну процесуальну дієздатність, мають бажання ініціювати такий спір на захист власних прав чи інтересів.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що прокурор не навів переконливих аргументів та не надав доказів порушення інтересів держави або загрози їх порушення у спірних правовідносинах, натомість, поданий прокурором позов фактично направлений на захист приватних інтересів конкретних фізичних осіб (яких прокурор визначив в позові як третіх осіб у цій справі), а не в інтересах держави, що суперечить нормам статті 53 КАС України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. В обґрунтування касаційної скарги прокурор зазначив, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми статті 23 Закону № 1697-VII, оскільки суди попередніх інстанцій не врахували правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а та від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22 щодо застосування зазначеної норми прави при визначенні підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Скаржник наголошує на тому, що порушення прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, зокрема, права на отримання одноразової грошової допомоги відповідно до статті 8 Закон №2342-IV, завдає шкоди державним інтересам у сфері охорони дитинства і такі порушення, з урахуванням встановленої прокурором бездіяльності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, свідчать про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

12. Ключовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення наявності в прокурора підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Устинівської селищної ради.

13. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

14. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

15. Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

16. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

17. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

18. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

19. В цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Відділом освіти, сім`ї, молоді та спорту Устинівської селищної ради не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати одноразової грошової допомоги випускникам закладів освіти Устинівської селищної ради, які мають статус дітей-сиріт та дітей, позбавленої батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати саме Служба у справах дітей Устинівської селищної ради, яка в свою чергу жодних дій з цією метою не вчинила, що й зумовило необхідність подання цього позову в інтересах держави в особі Служби у справах дітей.

20. Колегія суддів зазначає, що правовідносини подібні до тих, що склалися у справі, що розглядається вже були предметом розгляду у Верховному Суді. У постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23 судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що обраний прокурором спосіб звернення до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Петрівської селищної ради з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

В зазначеній постанові Верховний Суд констатував, що поданий прокурором позов направлений на захист прав конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляду за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).

21. Водночас, Верховний Суд в зазначеній постанові констатував, що прокурор у справі №340/11/23 не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду та вказав на відсутність підстав для відступу від правових висновків, сформованих Верховним Судом у постановах від 18.11.2021 у справі №140/4953/20, від 07.08.2023 у справі №120/2940/23, від 11.10.2023 у справі №120/6160/23 та від 31.10.2023 у справі №480/1729/23, у яких зазначено про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

22. 3астосовуючи наведені вище висновки до обставин цієї справи, колегія суддів зазначає, що зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Устинівської селищної ради зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчальних закладів одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

23. За таких обставин колегія суддів констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави в суді та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду, що в свою чергу має наслідком повернення позовної заяви позивачеві відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, а в разі виявлення зазначених обставин після відкриття провадження у справі - залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.

24. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення ними норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з їх висновками.

25. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

26. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.09.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023 у справі №340/3116/23 - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу керівника Кіровоградської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.09.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023 у справі №340/3116/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.І. Рибачуксудді А.Ю. Бучик Н.В. Коваленко