Постанова

від 30.04.2024 по справі 400/299/24

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 квітня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/299/24

Категорія:108120000Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т.О.

Час і місце ухвалення:12:58 год., м. Миколаїв

Дата складання повного тексту:18.03.2024р.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

у складі:

головуючого Бітова А.І.

суддів Лук`янчук О.В.

Ступакової І.Г.

при секретарі Чоран А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року у справі за позовом Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, Південного офісу Держаудитслужби про часткове скасування результатів планової ревізії, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У лютому 2024 року Департамент житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради (далі Департамент ЖКГ ММР) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, Південного офісу Держаудитслужби про:

-часткове скасування результатів планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року, оформлених актом планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року №15-14-11/39 від 23 жовтня 2023 року, а саме в частині на думку відповідачів:

-безпідставної сплати Департаментом ЖКГ МРР ПП "Миколаївмагістраль" бюджетних коштів в сумі 145,98 тис. грн. за матеріали та роботи з укріплення узбіч щебенево-піщаною сумішшю кількістю 486, 24 м2, що оформлені актом приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в за грудень 2022 року від 27 грудня 2022 року, які не підтверджені контрольними обмірами на об`єкті: "Поточний ремонт та аварійні, відновні роботи автомобільної дороги по вул. 2-а Набережна в м. Миколаєві" за договором від 20 жовтня 2022 року №140;

-безпідставного приймання від ТОВ "Светолюкс-Електромонтаж" та оплати будівельних робіт з влаштування залізобетонних фундаментів та пов`язаних з ними робіт на загальну суму 12 270,89 тис. грн., в частині безпідставного зменшення глибини фундаментів під опори з 2,2 до 1,5 метри, в тому числі обсягу матеріалів для влаштування залізобетонного фундаменту з розрахунку на 1 опору, а також в частині установлення залізобетонних опор, якісні характеристики яких не відповідають проектно-кошторисній документації, тендерній документації та тендерній пропозиції.

-безпідставного нарахування та виплати Департаментом ЖКГ ММР заробітної плати на загальну суму 1 053,55 тис. грн. заступнику міського голови-директору Департаменту ЖКГ ММР Коренєву С.М. за період з 17 серпня 2021 року по 30 листопада 2022 року.

-зобов`язання провести позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року, а саме в частині таких питань:

-сплати Департаментом ЖКГ ММР 145,98 тис. грн. ПП "Миколаївмагістраль" за матеріали та роботи з укріплення узбіч щебенево-піщаною сумішшю кількістю 486,24 м2, що оформлені актом приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в за грудень 2022 року від 27 грудня 2022 року за договором від 20 жовтня 2022 року №140 за предметом: "Поточний ремонт та аварійні, відновні роботи автомобільної дороги по вул. 2-а Набережна в м. Миколаєві";

-прийняття та оплати Департаментом ЖКГ ММР ТОВ "Светолюкс-Електромонтаж" будівельних робіт з влаштування залізобетонних фундаментів та пов`язаних з ними робіт на загальну суму 12 270,89 тис. грн., в частині зменшення глибини фундаментів під опори з 2,2 до 1,5 метри, в тому числі обсягу матеріалів для влаштування залізобетонного фундаменту з розрахунку на 1 опору, а також якісних характеристик установлених залізобетонних опор, відповідність їх проектно-кошторисній документації, тендерній документації та тендерній пропозиції.

-нарахування та виплати Департаментом ЖКГ МРР заробітної плати на загальну суму 1 053,55 тис. грн. заступнику міського голови-директору департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради ОСОБА_1 за період з 17 серпня 2021 року по 30 листопада 2022 року.

-встановлення дати початку позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово- господарської діяльності Департаменту ЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року з питань, зазначених у п.2 позовних вимог наступний робочий день після набуття законної сили рішення (постанови) суду щодо задоволення (часткового задоволення) позовних вимог, визначених у п.п.1, 2; дату закінчення не більше 15 робочих днів з дня початку позапланової виїзної ревізії.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 січня 2024 року відкрито провадження у даній справі.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року, згідно п.1 ч.1 ст. 238 КАС України, закрито провадження у справі в частині позовних вимог про часткове скасування результатів планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ МРР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року, оформлених актом планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ МРР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року№15-14-11/39 від 23 жовтня 2023 року, а саме в частині на думку відповідачів:

- безпідставної сплати Департаментом ЖКГ МРР ПП "Миколаївмагістраль" бюджетних коштів в сумі 145,98 тис. грн. за матеріали та роботи з укріплення узбіч щебенево-піщаною сумішшю кількістю 486,24 м2, що оформлені актом приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в за грудень 2022 року від 27 грудня 2022 року, які не підтверджені контрольними обмірами на об`єкті: "Поточний ремонт та аварійні, відновні роботи автомобільної дороги по вул. 2-а Набережна в м. Миколаєві "за договором від 20 жовтня 2022 року №140;

-безпідставного приймання від ТОВ "Светолюкс-Електромонтаж" та оплати будівельних робіт з влаштування залізобетонних фундаментів та пов`язаних з ними робіт на загальну суму 12 270,89 тис. грн., в частині безпідставного зменшення глибини фундаментів під опори з 2,2 до 1,5 метри, в тому числі обсягу матеріалів для влаштування залізобетонного фундаменту з розрахунку на 1 опору, а також в частині установлення залізобетонних опор, якісні характеристики яких не відповідають проектно-кошторисній документації, тендерній документації та тендерній пропозиції;

- безпідставного нарахування та виплати Департаментом ЖКГ МРР заробітної плати на загальну суму 1 053,55 тис. грн. заступнику міського голови-директору департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради ОСОБА_1 за період з 17 серпня 2021 року по 30 листопада 2022 року.

Клопотання позивача про виклик свідка залишено без задоволення.

В апеляційній скарзі Департамента ЖКГ МРР ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.

Доводи апеляційної скарги:

-апелянт наголошує, що ч.6 ст. 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-XII від 26 січня 1993 року (далі Закон №2939-XII) передбачено право Департаменту ЖКГ МРР на звернення до суду з позовною заявою про проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності департаменту житлово- комунального господарства Миколаївської міської ради за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року;

-вимога Департаменту ЖКГ ММР щодо часткового скасування результатів ревізії продиктована правовою природою підстави для проведення позапланової виїзної ревізії, що передбачена п.2 ч.5 ст. 11 Закону №2939-XII;

-апелянт наголошує, що залишення без реагування ухвали Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року справа №400/299/400 в подальшому не дасть можливість Департаменту ЖКГ ММР навіть теоретичних шансів на отримання позитивного рішення суду по тим позовним вимогам, що продовжують розглядатися судом, адже позапланова виїзна ревізія може бути призначена за рішенням суду на підставі п.2 ч.5 ст. 11 Закону №2939-XII тільки за наявності двох факторів одночасно: подачі відповідної скарги про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії (в нашому випадку планової); наявності вимоги про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії (в нашому випадку часткового скасування);

-закриття провадження по одному із зазначених факторів призводить порушення прав Департаменту ЖКГ ММР в частині реалізації свого права, передбаченого п.2 ч.5 ст. 11 Закону №2939-XII.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги Департамента ЖКГ МРР, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія судів приходить до наступного.

Обставини встановлені судом першої інстанції, підтверджені судом апеляційної інстанції та неоспорені учасниками апеляційного провадження:

Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ ММР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року відповідно п.2.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2023 року затвердженого наказом Південного офісу Держаудитслужби від 20 червня 2023 року.

24 жовтня 2023 року засобами поштового відправлення Департаменту ЖКГ МРР отримано другий та третій примірники акта планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ МРР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року №15-14-11/39 від 23 жовтня 2023 року та додатки до нього для ознайомлення та підписання.

Відповідно п.42 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі Порядок №550), заперечення до акта планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ МРР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року №15-14-11/39 від 23 жовтня 2023 року надіслані Департаментом ЖКГ МРР протягом 5 робочих днів 03 листопада 2023 року за вих.№2035/08.01.01-10/06/14/23 від 03 листопада 2023 року до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області.

28 листопада 2023 року за вх.№2467/08.01.01-14/034/23 Департаментом ЖКГ МРР отримано висновок на заперечення департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради до акта від 23 жовтня 2023 року №15-14-11/39 планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ МРР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року.

13 грудня 2023 року за вх.№2588/08.01.01-14/034/23 Департаментом ЖКГ МРР отримано вимогу щодо усунення порушень законодавства із зазначеним строком зворотного інформування Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області про усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів до 08 січня 2024 року.

Розглянувши акт планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ МРР за період з 01 травня 2021 року по 30 червня 2023 року №15-14-11/39 від 23 жовтня 2023 року, Департамент ЖКГ МРР, в рамках строків, що передбачені вимогами п.42 Порядку №550 надав до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області свої заперечення по суті як самого Акта ревізії так і зазначив про окремі порушення процесуального характеру, які мали місце при проведенні контрольного заходу.

Проте, отримані департаментом житлово-комунального господарства Висновок на заперечення та Вимога, свідчать про не врахування Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області частини заперечень Департаменту ЖКГ МРР до акта ревізії і як наслідок винесення протиправної Вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області від 13 грудня 2023 року №2588/08.01.01-14/034/23 щодо усунення порушень законодавства департаментом житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту, оскільки акт перевірки у розглядуваному випадку не має статусу рішення у розумінні п.1 ч.1 ст. 19 КАС України, а тому позовні вимоги про скасування цього рішення не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому, суд першої інстанції залишив без задоволення клопотання позивача про виклик свідка, оскільки воно обґрунтоване необхідністю підтвердження обставин щодо правомірності позовних вимог, щодо яких суд дійшов висновку про необхідність закриття провадження у справі.

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 5, п.7 ч.1 ст. 4, п.1 ч.1 ст. 19, 243, 248 КАС України, 1 ст. 1, ч.ч.2, 3 ст. 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-XII від 26 січня 1993 року.

Колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.

Відповідно ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55 Конституції України).

Право на судовий захист відображене і у ч.1 ст. 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

На підставі п.7 ч.1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно п.1 ч.1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

За визначенням, що також міститься у ст. 4 КАС України, індивідуальний акт акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні до правозастосовних.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Частиною 1 ст. 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).

Згідно ч.2 ст. 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України (ч.3 ст. 2 Закону №2939-XII).

Акт перевірки (ревізії) органу державного фінансового контролю лише фіксує наявність/відсутність порушень законодавства за результатами проведеної перевірки закупівель.

Саме дії/рішення органу фінансового контролю, вчинені/прийняті на підставі акта перевірки, за результатами проведеної перевірки закупівель, тягнуть для позивача настання негативних наслідків у вигляді порушення прав, свобод та інтересів. А тому саме такі рішення можуть бути оскаржені до суду у визначеному законом випадку.

Верховний Суд сформував практику з цього питання у постановах від 17 квітня 2018 року у справі №2а/0470/10405/11, від 10 травня 2018 року у справі №811/119/13-а, від 31 серпня 2018 року у справі №826/11213/15 вказуючи, що акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Як вбачається з матеріалів справи, звертаючись до суду з позовом Департаментом ЖКГ МРР заявлено вимоги, серед іншого, про часткове скасування результатів планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту ЖКГ ММР, оформлених актом планової виїзної ревізії.

На переконання колегії суддів, вказаний акт не має статусу рішення у розумінні п.1 ч.1 ст. 19 КАС України, а тому дані позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, що правильно встановлено судом першої інстанції.

У даному випадку поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 08 лютого 2024 року по справі №160/14339/23.

При цьому, колегія суддів наголошує, що ухвала суду першої інстанції в частині залишення без задоволення клопотання Департаменту ЖКГ ММР про виклик свідка, згідно вимог ч.2 ст. 328 КАС України, оскарженню в апеляційному порядку окремо від рішення суду не підлягає.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі №400/299/24 на підставі п.1 ч.1 ст. 238 КАС України у вказаній частині позовних вимог Департаменту ЖКГ ММР.

Враховуючи все вищевикладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 312, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, ч.2 ст. 328 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Департаменту житлово комунального господарства Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 07 травня 2024 року.

Головуючий: Бітов А.І.

Суддя: Лук`янчук О.В.

Суддя: Ступакова І.Г.