Постанова

від 30.04.2024 по справі 480/3805/23

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 квітня 2024 р.Справа № 480/3805/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Присяжнюк О.В.,

Суддів: Любчич Л.В. , Спаскіна О.А. ,

за участю секретаря судового засідання Труфанової К.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 р. (ухвалене суддею Сидорук А.І., повний текст якого складено 12.01.2024 р.) по справі № 480/3805/23

за позовом Управління охорони здоров`я Сумської міської ради

до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області

про визнання протиправними та скасування вимог,

ВСТАНОВИВ:

Управління охорони здоров`я Сумської міської ради звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, в якому просило визнати протиправними та скасувати вимоги відповідача, викладені у листі № 201820-11/692-2023 від 24.03.2023 р. ''Щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства''.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 р. позов задоволено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 р. та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на порушення норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, а саме, Конституції України, Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Закону України «Про публічні закупівлі», Кодексу адміністративного судочинства України та на не відповідність висновків суду обставинам справи.

Позивач подав до суду апеляційної інстанції письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.

У судовому засіданні представники позивача проти задоволення апеляційної скарги заперечували та просили відмовити в її задоволенні.

Суд, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, вважає, що вимоги апеляційної скарги непідлягають задоволенню з наступних підстав.

Згідно із ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судовим розглядом встановлено, що наказом начальника Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області «Про призначення перевірки» № 8-3 від 23.01.2023 р., відповідно до абзацу 3 підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 р. № 631 (зі змінами) підпунктів 15, 16 пункту 10 Положення про Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, затвердженого наказом Північно-Східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 р. № 2 (зі змінами), призначено з 23.01.2023 р. проведення протягом 20 робочих днів перевірки закупівель (ІD UA-2022-11-21-005172-а) в Управлінні охорони здоров`я Сумської міської ради (в подальшому Наказ № 8-3).

На підставі вищевказаного наказу фахівцями відповідача проведено перевірку закупівель у позивача ІD UA-2022-11-21-005172-а, за результатами якої складено акт перевірки № 201820 від 16.03.2023 р.

20.03.2023 р. позивач направив відповідачу заперечення до акту перевірки, за результатами розгляду яких листом від 24.03.2023 р. відповідачем повідомлено позивачу, що заперечення розглянуті та направлено висновок за результатами їх розгляду, яким заперечення відхилені.

Листом Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області № 201820-11/692-2023 від 24.03.2023 р. щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства позивачу повідомлено про встановлені порушення та недоліки, а саме: в порушення вимог п. 12 ч. 1ст. 10 Закону України «Про публічні закупівлі»,замовником звіт про виконання договору про закупівлю не оприлюднено протягом 20 робочих днів з дня виконання сторонами договору про закупівлю або закінчення строку дії договору про закупівлю, за умови його виконання сторонами. Звіт оприлюднено 08.03.2023р., тобто, на 48 робочий день з дати закінчення терміну дії договору (31.12.2022 р.); зіставленням цін при закупівлі окремих товарів по договору від 12.12.2022 р. № 50 встановлено придбання товарів за цінами, що перевищували ціни на аналогічні товари в електронній системі закупівель, внаслідок чого недотримано принципу та результативності бюджетної системи України та принципу максимальної економії; внаслідок неприйняття рішення позивачем щодо фінансування діючого договору від 17.12.2021 р. № 229 між лікарнею та ТОВ «Медрехаб» на поставку обладнання, не забезпечено дотримання принципу ефективності та результативності бюджетної системи України; внаслідок недотримання позивачем пункту 6 частини першоїстатті 7 Бюджетного кодексу Українив результаті прийняття рішення про здійснення закупівлі обладнання та подальшого укладання договору про закупівлю за відсутності приміщення для його монтажу і введення в експлуатацію, допущено неефективне витрачання коштів.

Крім того, у вищезазначеному листі відповідача зазначено, що, на підставі п. 1 ч. 1 ст.8, п. 7 ст.10, ч. 2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідач вимагає: розглянути результати проведеної перевірки закупівель та розглянути питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників позивача, винних у допущених порушеннях; забезпечити в подальшому дотримання законодавства про закупівлі; забезпечити в подальшому дотримання бюджетного законодавства та вжиття заходів щодо недопущення порушень, виявлених перевіркою закупівель; забезпечити як головним розпорядником коштів та уповноваженим органом, через який здійснюється управління Комунальним некомерційним підприємством «Дитяча клінічна лікарня Святої Зінаїди» Сумської міської ради, введення лікарнею придбаного за результатами закупівлі обладнання в експлуатацію, та надати вичерпну інформацію про вжиті заходи в термін до 24.04.2023 р.

Не погоджуючись із вищевказаною вимогою, викладеною відповідачем у листі, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем безпідставно проведено перевірку закупівель у позивача, у зв`язку з чим оскаржувана вимога Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, викладена відповідачем у листі, протиправна та підлягає скасуванню.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про задоволення позовних вимог з наступних підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 р. № 922-VIII (в подальшому Закон № 922-VIII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (п. 14 ч. 1 ст. 1 Закону № 922-VIII).

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону № 922-VIII, моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Згідно із ч. 2 ст. 8 Закону № 922-VIII, рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: дані автоматичних індикаторів ризиків; інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно достатті 7цього Закону.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. № 2939-XII (в подальшому Закон № 2939-XII).

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Порядок проведення органом державного фінансового контролюдержавного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 2 Закону № 2939-XII).

Згідно із ч.ч. 1, 2 ст. 5 Закону України № 2939-XII, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленомуЗаконом України"Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Підстави та процедуру проведення органами державного фінансового контролю визначені Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 631 від 01.08.2013 р. (в подальшому Порядок № 631).

Згідно із пп. 1 п. 4 Порядку № 631, перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника, зокрема, у разі виникнення потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме:

укладення договору (договорів) до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства;

стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору;

поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедур закупівель/спрощених закупівель у визначеному законодавством порядку.

Аналіз вищевказаних норм законодавства вказує, що перевірка закупівель може бути проведена органом державного фінансового контролю, якщо під час моніторингу процедури закупівель виникла потреба у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час такого моніторингу.

Судовим розглядом встановлено, підтверджено матеріалами справи та поясненнями представників сторін в судовому засіданні, що Наказ № 8-3 прийнято відповідачем на підставі абзацу 3 підпункту 1 пункту 4 Порядку 631, але відповідачем моніторинг процедури закупівлі позивача не здійснювався.

Таким чином, органом державного фінансового контролю перевірка закупівель в Управлінні охорони здоров`я Сумської міської ради проведена з порушенням процедури проведення такої перевірки, оскільки не дотримані вимоги Закону № 2939-ХІІ, Закону № 922-VIII та Порядку № 631.

Перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб`єктом владних повноважень, який зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо призначення та проведення ревізії призводить до визнання такої перевірки незаконною і такою, що не породжує правових наслідків, а встановлення значних порушень процедури призначення та проведення ревізії є самостійною підставою для скасування вимоги відповідача, та викладені у такому акті висновки не є допустимими доказами порушень, у зв`язку з чим не підлягають дослідженню.

Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального права, викладений в постанові Верховного Суду від 12.04.2023 р. у справі № 640/10063/21.

Згідно із ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Із врахуванням вищевикладених обставин, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позову, оскільки вимога Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, викладена відповідачем у листі, протиправна, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

При прийнятті рішення у даній справі суд врахував позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки інших аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень визначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Із врахуванням такого підходу Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, суд апеляційної інстанції вважає, що ключові аргументи апеляційної скарги отримали достатню оцінку.

Інші доводи і заперечення сторін на висновки суду апеляційної інстанції не впливають.

Згідно із ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суд від 08.11.2023 р. - без змін, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 р. по справі № 480/3805/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.В. ПрисяжнюкСудді Л.В. Любчич О.А. Спаскін Повний текст постанови складено 08.05.2024 року