Рішення

від 15.05.2024 по справі 260/1996/24

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

15 травня 2024 рокум. Ужгород№ 260/1996/24

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ващиліна Р.О.

при секретарі судового засідання Павловій О.В.

за участю:

позивача: представник - Євчинець Р.М.,

відповідача: представник - Станкович В.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про визнання протиправною та скасування пунктів вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, в якому просить визнати протиправною та скасувати положення Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 16.10.2023 №130704-14/2633-2023 в частині, а саме: 1) пунктів 3-10, 12-13 Вимоги повністю; 2) пункту 11 Вимоги в частині завищення вартості робіт ТОВ «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ» на суму 209577,28 грн.; 3) пункту 14 Вимоги в частині завищення вартості робіт на загальну суму 11892203,96 грн, а саме: ТОВ «ПБС» - 1284576,19 грн, ТОВ «Західдорбуд» - 105346,94 грн, ТОВ «ВІТА КОНСТРАКШН» - 183998,18 грн, ТОВ «ШБУ-77» - 8342719,61 грн, ТОВ «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ» - 1975563,04 грн.; 4) пункту 15 Вимоги в частині щодо відшкодування зайво отриманих коштів на утримання Служби замовника частково в розмірі 565703,88 грн.; 5) пункту 16 Вимоги в частині, щодо відшкодування завищеної вартості виконаних будівельних робіт ДП «Закарпатський облавтодор» на суму 71720,91 грн.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року з огляду на значний обсяг матеріалів справи та з метою економії наявних ресурсів суд вирішив здійснювати подальший розгляд справи за матеріалами у змішаній формі.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 березня 2024 року судом роз`єднано дану адміністративну справу, виділивши у самостійне провадження, зокрема позовну вимогу про визнання протиправними та скасувати п. 9 Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 16.10.2023 №130704-14/2633-2023 (із присвоєнням №260/1996/24).

Заявлені позовні вимоги в частині, що стосується адміністративної справи №260/1996/24, позивач обґрунтовує тим, що позивач не є органом, уповноваженим на вжиття заходів щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, та не уповноважений звертатися до суду з позовом про відшкодування втрат, повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок. Зауважує, що право постійного землекористування є безстроковим і може бути припиненим лише з підстав, передбачених ст. 141 Земельного кодексу України, а громадяни та юридичні особи не можуть втрачати раніше набутого права за відсутності підстав, встановлених законом.

27 грудня 2023 року відповідач надіслав на адресу суду відзив на позовну заяву, в якому проти задоволення позову заперечив з мотивів безпідставності такого. Так, зазначив, що за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, встановлено ряд порушень та недоліків, що викладені в акті ревізії. Після завершення ревізії не усунутими залишаються порушення на суму 44873368,97 грн. Вважає, що звернення позивача з даним позовом до суду є неналежним способом захисту своїх прав, оскільки питання наявності встановлених збитків та їх розміру повинно перевірятися судом, який розглядає справу за позовом про їх стягнення. По суті виявлених порушень зазначає, що в ході проведеної ревізії встановлено випадки самовільного зайняття земельних ділянок, що перебувають у користуванні Служби відновлення та розвитку інфраструктури, сторонніми особами, що призвело до завдання шкоди у розмірі 17741,80 грн та визнано представником позивача.

08 січня 2024 року позивач подав через електронний кабінет в підсистемі «Електронний суд» відповідь на відзив, в якій з доводами відповідача не погоджується та вважає такі необґрунтованими належними доказами, а виключно віддзеркаленням висновків акту ревізії.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 09.05.2024 судом було поновлено судовий розгляд після виходу до нарадчої кімнати з метою з`ясування дійсного користувача земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416, а також наявності в Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області будь-яких зареєстрованих речових прав на таку земельну ділянку.

В судовому засіданні 15 травня 2024 року представник позивача подав до суду витяг з Державного реєстру речових прав №378261608 від 13.05.2024, з якого вбачається, що постійним землекористувачем земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416, площею 4,192, являється Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області. При цьому наявні в акті ревізії відомості щодо того, що постійним користувачем вказаної земельної ділянки являється Ужгородська районна державна адміністрація Закарпатської області, представник позивача пояснив допущеною державним реєстратором помилкою при вчиненні реєстраційної дії.

Представник позивача у судовому засіданні 15 травня 2024 року позовні вимоги підтримав в повному обсязі з мотивів, наведених в позовній заяві та відповіді на відзив, та просив суд їх задовольнити.

Представник відповідача у засіданні суду 15 травня 2024 року проти позову заперечила з мотивів, наведених у відзиві на позовну заяву №130713-15/3231-2023 від 27.12.2023.

Дослідивши подані сторонами документи та матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що на виконання п. 3.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі Управління) проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (далі Служби) за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, якою встановлено ряд порушень та недоліків, викладених в акті ревізії від 22.08.2023 №13-07-04/03.

Зокрема, в ході проведення ревізії встановлено факт наявності сторонніх об`єктів в смузі відведення земельних ділянок Служби, а саме:

-на земельній ділянці з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416, розташованій на території Ужгородського району, Баранинської сільської ради Баранинської територіальної громади, в межах населеного пункту с.Баранинці, встановлено наявність на зеленій зоні розміщених 4 пілонів (стели АЗС) зокрема: на автозаправних станціях ANP, Маркет, Motto та SHELL та встановлення паркану впритул до проїзної частини дороги (відгороджена територія).

-на земельній ділянці з кадастровим номером 2124880300:12:011:0183, розташованій на території Ужгородського району, Баранинської сільської ради Баранинської територіальної громади, в межах населеного пункту с.Баранинці, встановлено наявність на зеленій зоні розміщеного 1 пілона (стела АЗС) на автозаправній станції ОККО та самовільно облаштованої та викладеної бруківкою площадки біля Садового центру;

-на земельній ділянці з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007, розташованій на території Ужгородського району, в межах населеного пункту на території Соломонівської сільської ради, встановлено наявність на зеленій зоні розміщених 6 пілонів (стели АЗС) зокрема: на автозаправних станціях Sun Oil, Укрнафта (2 шт), SHELL, ANP, БРСМ та встановлення самовільно облаштованих тимчасових дерев`яних споруд (малі архітектурні споруди) страхових компаній USG, ORANTA, Українська страхова компанія, Vienna Insurance Group та викладеної бруківкою/заасфальтованих площадок біля будівлі Autoshop, Бістро, Arenashop, Свромаркет та паркану із заасфальтованою площадкою біля будівлі Solomon впритул до проїзжої частини дороги.

У відповідь на надісланий Держаудитслужбою запит Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області (далі ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області) листом від 21.08.2023 № № 8-7-0.163-3305/223 повідомило, що згідно з відомостями Державного земельного кадастру земельні ділянки з кадастровими номерами: 2110100000:63:001:0481, 2110100000:63:001:0482, 2110100000:63:001:0478, 2110100000:63:001:0479, 2110100000:48:001:0017, 2110100000:48:001:0019, 2110100000:47:001:0008, 2124886200:11:019:0007, 2124886200:10:012:0021, 211100000:11:011:0003 та 2124880300:12:011:0183 перебувають у постійному користуванні Служби автомобільних доріг у Закарпатській області (Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області), право постійного користування даними земельними ділянками зареєстроване в Держаному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Земельна ділянка з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 площею 4,1920 га згідно з відомостей Державного земельного кадастру перебуває у постійному користуванні Ужгородської державної адміністрації Закарпатської області, право постійного користування даною земельною ділянкою зареєстроване в Держаному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 21.12.2021, номер запису про право 45863300.

На час огляду земельних ділянок виявлено, що частина земельних ділянок з кадастровими номерами: 2124886200:11:019:0007; 2124880300:12:011:0183 та 2124880300:11:011:0416 без будь-яких на те рішень і дозволів (згоди) власників та користувачів земельних ділянок зайняті об`єктами, які не відносяться до дорожнього господарства і можуть належати суміжним землекористувачам.

Так, відповідно до наданих матеріалів, частина земельних ділянок з кадастровими номерами: 2124886200:11:019:0007 площею 6,46 га та 2124880300:12:011:0183 площею 7,6060 га, які згідно з відомостями Державного земельного кадастру перебувають у постійному користуванні Служби автомобільних доріг у Закарпатській області (Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області), самовільно зайнято, а саме:

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124886201:01:003:0055, на якій розташовано АЗС Sun Oil, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 знаходиться зелена зона площею 0,0063 га, яку навкруги облаштовано бордюром та на ній розміщена стела АЗС (цінове табло), також на площі 0,0006 га розташовано тимчасову споруду з написом USG страхування;

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:018:0014, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 розташовано тимчасову споруду (причіп кемпінг) на площі 0,0005 га;

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124886201:01:003:0195, на якій розташовано АЗС Укрнафта, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 знаходиться зелена зона площею 0,0260 га, яку навкруги облаштовано бордюром та на ній розміщена стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:018:0011, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 розташовано тимчасову споруду площею 0,0004 га;

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124886201:03:003:0329, на якій розташовано АЗС Shell, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 знаходиться зелена зона площею 0,0438 га, яку навкруги облаштовано бордюром та на ній розмішані стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124886201:03:001:0003, на якій розташовано АЗС ANP, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 знаходиться зелена зона площею 0,0095 га яку навкруги облаштовано бордюром та на ній розміщена стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124886201:03:002:0301 розташовано будівлю комерційного призначення, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 знаходиться зелена зона площею 0,0148 га котру навкруги облаштовано бордюром;

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124886201:03:002:0303, на якій розташовано АЗС Укрнафта, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 розташовано зелену зону площею 0,0166 га, котру навкруги облаштовано бордюром, на якій розташована стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки, на якій розташовано АЗС БРСМ, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 розташовано зелену зону площею 0,0179 га, котру навкруги облаштовано бордюром та на якій розташована стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0236, на якій розташовано АЗС ОККО, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:12:011:0183 розташовано зелену зону площею 0,0116 га, яку частково огороджено парканом і облаштовано бордюром, на ній розташована стела АЗС (цінове табло).

Також, відповідно до планів контрольного знімання земельних ділянок виконаного сертифікованим інженер-землевпорядником ОСОБА_1 , виявлено, що частина земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 площею 4,1920 га, яка згідно з відомостями Державного земельного кадастру перебуває у постійному користуванні Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області самовільно зайнято, а саме:

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:01:002:0004, на якій розташовано АЗС ANP, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 розташовано зелену зону площею 0,0143 га, яку навкруги облаштовано бордюром та на ній розташована стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:02:002:0003, на якій розташовано АЗС Маркет, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 знаходиться зелена зона площею 0,0084 га, яку навкруги облаштовано бордюром та на ній розміщена стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:68:001:0056, на якій розташована будівля комерційного призначення з написом Любе Авто, частину земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 огорожено парканом площею 0,0123 га, яка використовується для паркомісць;

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124880301:03:022:0006, на якій розташовано АЗС Motto, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 знаходиться зелена зона площею 0,0178 га, яку навкруги облаштовано бордюром та на ній розміщена стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124880301:03:005:0306, на якій розташовано АЗС Shell, а саме на частині земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 знаходиться зелена зона на площі 0,0308 га, яку навкруги облаштовано бордюром та на ній розміщена стела АЗС (цінове табло);

-в межах розташування земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0176, на якій розташована будівля комерційного призначення з написом Сертифікація Техогляд, огорожено парканом частину земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 площею 0,0130 га, яка використовується для паркомісць.

Відповідно до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963, ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області було розраховано шкоду, заподіяну Службі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, а саме:

-частини земельної ділянки з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 площею 0,1364 га становить у сумі 9893,63 гривень;

-частини земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:12:011:0183 площею 0,0116 га становить у сумі 841,39 гривень;

-частини земельної ділянки з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 площею 0,0966 га становить у сумі 7006,78 гривень.

Отже, відповідно до визначеної Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області розміру шкоди, заподіяної сторонніми особами Службі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання, встановлено що така становить 17741,80 гривень.

Не погоджуючись з такими висновками Управління Служба подала свої заперечення до акту ревізії, в яких наголосила, що Служба не є тим суб`єктом, який уповноважений на вжиття заходів щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та зверненням до суду з позовом про відшкодування втрат, повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок. Окрім того зазначено, що право постійного землекористування є безстроковим і може бути припиненим лише з підстав, передбачених ст. 141 Земельного кодексу України.

Однак такі заперечення були відхилені Управлінням у надісланих Службі висновках на заперечення від 28.09.2023.

Після завершення ревізії не усунутими залишилися порушення на загальну суму 44873368,97 грн., в тому числі в частині 17741,80 грн заподіяної Службі шкоди сторонніми особами за самовільно зайнятими земельними ділянками.

16 жовтня 2023 року Службі була надіслана вимога №130704-14/2633-2023 від 16.10.2023, в якій наголошено на необхідності вжити заходи щодо повернення самовільно зайнятих сторонніми особами земельних ділянок та забезпечити відшкодування розміру шкоди, заподіяної сторонніми особами Службі, в сумі 17741,80 грн, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи зі стягнення коштів з винних осіб чи обрати інший спосіб реалізації права на їх відшкодування.

Не погоджуючись з вимогою Управління, Служба звернулася з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення по суті спірних правовідносин, суд виходить з наступного.

Правові й організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені приписами Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі - Закон №2939).

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону №2939, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Нормами чинного законодавства реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю покладено на Державну аудиторську службу України.

Згідно до ч. 1 ст. 2 Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до ч. 2 вказаної норми державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Ч. 1 ст. 4 Закону №2939 передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом пунктів 1, 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939 органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону №2939 орган державного фінансового контролю наділено правом, в тому числі, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі Положення) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п. 1 Положення, Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно пп. 3 п. 4 Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль, зокрема, через здійснення державного фінансового аудиту.

За приписами п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі Порядок), інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (п. 46 Порядку).

П. 50 Порядку передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Отже, аналізуючи вищевикладені положення законодавства, суд дійшов висновку, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Вказане відповідає також правовим висновкам Верховного Суду, викладеним в постанові від 22 грудня 2023 року у справі №826/18064/17, та спростовує твердження відповідача щодо обрання позивачем неналежного способу захисту.

Стосовно суті виявленого Управлінням порушення, що є предметом оскарження в даній адміністративній справі, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III (далі ЗК України), громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Судом встановлено та не заперечується сторонами, що Служба набула право постійного користування, в тому числі, земельними ділянками з кадастровими номерами 2124880300:11:011:0416, 2124886200:11:019:0007 та 2124880300:12:011:0183 на підставі державних актів на право постійного користування.

Відповідно до ч. 1 ст. 92 ЗК України, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Нормами ст. 103 ЗК України передбачено, що власники та землекористувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, при яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо).

Власники та землекористувачі земельних ділянок зобов`язані не використовувати земельні ділянки способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням (неприпустимий вплив).

Для виконання п. 3.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року з метою ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Служби Наказом Служби №80 від 08.08.2023 було створено відомчу групу для проведення обстеження земельних ділянок, які закріплені за Службою.

Так, створеною комісією разом з працівниками Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області було проведено вибіркове обстеження земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні Служби з кадастровими номерами: 2124880300:11:011:0416, 2110100000:63:001:0481, 2110100000:63:001:0482, 2110100000:63:001:0478, 2110100000:63:001:0479, 2110100000:48:001:0017, 2110100000:48:001:0019, 2110100000:47:001:0008, 2124886200:11:019:0007, 2124886200:10:012:0021, 211100000:11:011:0003 та 2124880300:12:011:0183.

За результатами проведеного обстеження комісією встановлено наявність сторонніх об`єктів в смузі відведення земельних ділянок Служби, а саме:

-на земельній ділянці з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416, розташованій на території Ужгородського району, Баранинської сільської ради Баранинської територіальної громади, в межах населеного пункту с.Баранинці, встановлено наявність на зеленій зоні розміщених 4 пілонів (стели АЗС) зокрема: на автозаправних станціях ANP, Маркет, Motto та SHELL та встановлення паркану впритул до проїзної частини дороги (відгороджена територія).

-на земельній ділянці з кадастровим номером 2124880300:12:011:0183, розташованій на території Ужгородського району, Баранинської сільської ради Баранинської територіальної громади, в межах населеного пункту с.Баранинці, встановлено наявність на зеленій зоні розміщеного 1 пілона (стела АЗС) на автозаправній станції ОККО та самовільно облаштованої та викладеної бруківкою площадки біля Садового центру;

-на земельній ділянці з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007, розташованій на території Ужгородського району, в межах населеного пункту на території Соломонівської сільської ради, встановлено наявність на зеленій зоні розміщених 6 пілонів (стели АЗС) зокрема: на автозаправних станціях Sun Oil, Укрнафта (2 шт), SHELL, ANP, БРСМ та встановлення самовільно облаштованих тимчасових дерев`яних споруд (малі архітектурні споруди) страхових компаній USG, ORANTA, Українська страхова компанія, Vienna Insurance Group та викладеної бруківкою/заасфальтованих площадок біля будівлі Autoshop, Бістро, Arenashop, Свромаркет та паркану із заасфальтованою площадкою біля будівлі Solomon впритул до проїзжої частини дороги.

Вказані обставини зафіксовано в акті від 11.08.2023, засобами фотозйомки та топографо-геодезичного знімання.

Отже, факт часткового зайняття земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні Служби, підтверджено належними та допустимими доказами, та сторонами визнається.

Нормами ст. 1 Закону України «Про автомобільні дороги» від 08.09.2005 №2862-IV передбачено, що смуга відведення земельні ділянки, що надаються в установленому порядку для розміщення автомобільної дороги.

В розумінні ст. 7 Закону України «Про автомобільні дороги» автомобільні дороги загального користування є складовою Єдиної транспортної системи України і задовольняють потреби суспільства в автомобільних пасажирських і вантажних перевезеннях. Автомобільні дороги загального користування перебувають у державній власності і не підлягають приватизації.

Згідно ст. 9 Закону України «Про автомобільні дороги» розміщення інших об`єктів у межах смуги відведення без дозволу власників доріг, органів, що здійснюють управління автомобільними дорогами, забороняється.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV (далі Закон №963), об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Самовільне зайняття земельної ділянки, відповідно до положень Закону №963, це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Згідно з нормами ч. 2 ст. 152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Відповідно до ч. 3 зазначеної статті, захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: а) визнання прав; б) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; в) визнання угоди недійсною; г) визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; ґ) відшкодування заподіяних збитків; д) застосування інших, передбачених законом, способів.

Нормами ст. 212 ЗК України передбачено, що самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними. Приведення земельних ділянок у придатний для використання стан, включаючи знесення будинків, будівель і споруд, здійснюється за рахунок громадян або юридичних осіб, які самовільно зайняли земельні ділянки. Повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду.

Отже, Служба, як землекористувач земельної ділянки державної власності, зобов`язана забезпечити її охорону та збереження, а також використання за цільовим призначенням.

В наданих посадовій особі Управління поясненнях заступник начальника з експлуатаційного утримання та безпеки автомобільних доріг Служби ОСОБА_2 щодо суті виявленого порушення повідомив, що про причини самовільного захоплення частини спірних земельних ділянок йому не відомо. При цьому зобов`язався провести претензійну роботу щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок.

Тобто посадова особа позивача фактично визнала обов`язок Служби забезпечити повернення спірних земельних ділянок, що самовільно зайняті третіми особами, що також кореспондується з п. 9 вимоги, що є предметом оскарження в даній адміністративній справі.

З огляду на зазначене суд вважає правомірною вимогу відповідача в частині зобов`язання Службу вжити заходи щодо повернення самовільно зайнятих сторонніми особами земельних ділянок.

При цьому суд відхиляє посилання позивача на те, що вжиття заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам віднесено до повноважень органів Держгеокадастру України, оскільки таке не позбавляє Службу, як землекористувача земельної ділянки державної власності, переданої такій в постійне користування, здійснювати контроль за збереженістю земельної ділянки та її належним використанням, а в разі виявлення порушень з боку третіх осіб вживати необхідні заходи щодо захисту наданих їй прав.

Стосовно вимоги Управління забезпечити відшкодування шкоди, заподіяної сторонніми особами Службі в сумі 17741,80 грн, суд зазначає наступне.

Відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам регламентуються нормами глави 24 розділу V ЗК України.

Ст. 156 ЗК України визначено виключні підстави відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. Так, зокрема, вказаною законодавчою нормою передбачено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок:

а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов`язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом;

б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання;

в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок;

г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників;

ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан;

д) неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки;

е) використання земельних ділянок для потреб нафтогазової галузі;

є) використання земельних ділянок для потреб надрокористування для геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промислової розробки родовищ) загальнодержавного та місцевого значення та (або) видобування корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення та для будівництва і розміщення споруд/об`єктів, пов`язаних із зазначеним видом діяльності.

Згідно ч. 1 ст. 157 ЗК України визначено, що відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

Відповідно до ч. 2 ст. 22 Цивільного кодексу України, збитками є: 1) втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); 2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Тобто під збитками слід розуміти будь-які майнові втрати особи, спричинені порушенням її прав третіми особами.

З метою визначення розміру шкоди, заподіяної Службі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, Управління звернулося до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з листом №130708-14/2084-2023 від 16.08.2023.

За проведеними Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області розрахунком заподіяна внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок Службі шкода становить 17741,80 грн, в тому числі за земельною ділянкою з кадастровим номером 2124886200:11:019:0007 у сумі 9893,63 грн; за земельною ділянкою з кадастровим номером 2124880300:12:011:0183 у сумі 841,39 грн; за земельною ділянкою з кадастровим номером 2124880300:11:011:0416 у сумі 7006,78 грн.

В оскарженому п. 9 вимоги Управління зобов`язало позивача забезпечити відшкодування розміру шкоди, заподіяної сторонніми особами Службі, в сумі 17741,80 грн.

Оцінюючи таку вимогу Управління, суд виходить з наступного.

Нормами ст. 5 Закон №963 передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.

Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963 (далі - Методика).

Згідно п. 1 Методики, вона спрямована на визначення розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним особам та громадянам, на всіх категоріях земель внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання.

Згідно з п. 7 Методики, розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання, здійснюється Держекоінспекцією та її територіальними органами або Держгеокадастром та його територіальними органами, а розміру шкоди, заподіяної юридичним особам та громадянам, - територіальними органами Держгеокадастру.

Вказане кореспондується також з нормами пп. 41 п. 4 Положення Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, згідно з якими Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, крім іншого, розраховує розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання, та вживає заходів до її відшкодування щодо земель державної власності сільськогосподарського призначення в установленому законодавством порядку.

В свою чергу до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, відповідно до ст. 6-1 Закону №963, віднесено, серед іншого: звертаються до суду з позовом про відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився, а також про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням.

Тобто, право здійснювати розрахунок шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, а також вживати заходи щодо її відшкодування, надано органам Держгеокадастру та виконавчим органам сільських, селищних, міських рад. В свою чергу органи Держаудитслужби такими повноваженнями не наділені.

П. 19 Порядку передбачено, що якщо під час ревізії виявлено факти порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю (зокрема, з питань обігу готівки, валютних операцій, формування об`єкта та/або бази оподаткування, ціноутворення, дотримання антимонопольного законодавства та інших), посадові особи органу державного фінансового контролю невідкладно повідомляють про це керівнику органу державного фінансового контролю чи його заступнику, які забезпечують інформування відповідних державних органів про такі факти.

З огляду на вищенаведене суд вважає, що виявлені під час ревізії органом державного фінансового контролю факти заподіяння Службі 3-ми особами шкоди внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок є підставою для інформування контролюючого органу про такі факти, а не для самостійного визначення і стягнення сум заподіяної шкоди шляхом оформлення вимоги.

У зв`язку із зазначеним суд вважає, що у п. 9 вимоги Управління від 16.10.2023 №130704-14/2633-2023 в частині зобов`язання забезпечити відшкодування заподіяної Службі шкоди слід визнати протиправним та скасувати.

Таким чином, заявлені позовні вимоги слід задовольнити частково.

Відповідно до ч. 3 ст. 139 КАС України, при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Судові витрати зі сплати судового збору стягуються з відповідача пропорційно до частки первісних позовних вимог, що є предметом розгляду даної адміністративної справи (з урахуванням роз`єднання позовних вимог).

Керуючись ст. 241, 243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

В И Р І Ш И В:

1. Позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (місцезнаходження: вул. Собранецька, буд.39, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 25449824) до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (місцезнаходження: пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88008, код ЄДРПОУ 40922492) про визнання протиправним та скасування пункту 9 вимоги - задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та скасувати п. 9 Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 16.10.2023 №130704-14/2633-2023 в частині зобов`язання забезпечити відшкодування розміру шкоди, заподіяної сторонніми особами в сумі 17741,80 грн, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи зі стягнення коштів з винних осіб чи обрання іншого способу реалізації права на їх відшкодування.

3. В решті позову відмовити.

4. Стягнути з Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (місцезнаходження: пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88008, код ЄДРПОУ 40922492) на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (місцезнаходження: вул. Собранецька, буд.39, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 25449824) за рахунок бюджетних асигнувань 95,86 грн. (Дев`яносто п`ять гривень 86 коп.) судових витрат.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Повний текст рішення виготовлено 24 травня 2024 року.

СуддяР.О. Ващилін