Рішення

від 22.05.2024 по справі 380/17238/22

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 травня 2024 рокусправа № 380/17238/22

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Карп`як О.О.,

секретар судового засідання Горонна О.З.,

за участю:

представників позивача Бігун З.В., Третяк Ю.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Комунального підприємства «Адміністративно - технічне управління" до Західного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування обов`язкових вимог, -

встановив:

До суду надійшла позовна заява Комунального підприємства «Адміністративно технічне управління» (79005, м. Львів, пл.Міцкевича,6/7, ЄДРПОУ 13804591, далі позивач) до Західного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України (79000, м. Львів, вул. Костюшка,8, ЄДРПОУ 40479801, далі відповідач), у якому просить:

-визнати протиправними та скасувати «Обов`язкові вимоги за результатами ревізії» від 24.10.2022 №131320.14/6009-2022.

Ухвалою від 05.12.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Ухвалою від 29.12.2022 продовжено відповідачу строк подання відзиву на 10 днів з дати винесення ухвали.

Ухвалою від 29.12.2022 клопотання представника позивача задоволено, суд перейшов до розгляду справи в порядку загального позовного провадження, призначено підготовче засідання.

Ухвалою від 26.10.2023 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Ухвалою від 24.04.2024 у задоволенні клопотання відповідача про зупинення провадження у справі відмовлено.

Позиція позивача:

Вважає висновки органу державного фінансового контролю помилковими та такими, що не ґрунтуються на нормах закону з огляду на наступне. Ними не відображено дебіторську заборгованість щодо невідшкодованих витрат на демонтаж власниками рекламних заходів з зв`язку з тим, що: між позивачем та власниками самовільно розміщених рекламних засобів відсутні договірні відносини, що позбавляє підприємство правових підстав для відображення заборгованості саме як дебіторської у бухгалтерському обліку підприємства; позивач не володіє даними та інформацією про власників незаконно розміщених рекламних засобів, оскільки такі особи не є контрагентами підприємства та не перебувають з ними в жодних договірних правовідносинах. Вважає, що орган державного фінансового контролю не в повній мірі реалізував надані йому повноваження в ході проведення ревізії, а саме не провів зустрічної звірки, яка б підтвердила відсутність підстав для висновку про наявність дебіторської заборгованості. Нормативно правовими актами Львівської міської ради та виконавчого комітету, які регулюють порядок нарахування коштів за зберігання рекламних засобів, зазначається, що кошти, нараховані за зберігання нараховуються як витрати, які повинні компенсувати підприємству власники (користувачі) рекламних засобів, а не плата, яку отримує підприємство за зберігання конструкцій зовнішньої реклами та малих архітектурних форм (вивісок), як зазначено в Акті ревізії. У зв`язку з тим, що на момент демонтажу неможливо визначити безпосереднього власника (користувача) рекламної конструкції, а також неможливо достовірно оцінити ймовірний дохід від послуги (кількість днів, які рекламні конструкції будуть зберігатись на складі до моменту визнання їх власником), отже відсутня ймовірність достовірного визначення економічної вигоди від наданої послуги зберігання, тому немає підстав нараховані за зберігання рекламних конструкцій та вивісок кошти обліковувати як дебіторську заборгованість. Щодо покриття витрат на демонтаж самовільно встановлених рекламних засобів, вивісок, які власниками цієї конструкції не відшкодовано зазначає наступне. З метою очищення території Львівської міської територіальної громади від самовільно встановлених конструкцій зовнішньої реклами та вивісок рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради на КП «Адміністративно технічне управління» покладено функції з проведення демонтажу. Тобто, підприємство несе відповідні витрати на демонтаж, виконуючи свої статутні повноваження та обов`язкові до виконання рішення виконавчого комітету. Після звернення власника (користувача) до позивача за демонтованою конструкцією видається рахунок на оплату для компенсації витрат, які саме з цього моменту і обліковуються підприємством, як дохід. Щодо проведення позовної діяльності у справах про відшкодування витрат за демонтаж за зберігання самовільно встановлених конструкцій зовнішньої реклами, вивісок вказує, що під час ревізії ними було надано інформацію щодо їх позовної діяльності в період, в який здійснювалась ревізія, однак вказану інформацію відповідачем не було враховано. Звертає увагу на значну кількість демонтажів рекламних засобів, що вимагає сплати судового збору по кожній справі. Для подачі позовних заяв в господарські суди вони насамперед здійснювали відбір тих контрагентів, в яких чітко можна було встановити приналежність демонтованих рекламних конструкцій до власників таких конструкцій, оскільки як свідчить судова практика відсутність доказів щодо приналежності рекламних конструкцій до їх власника (користувача) є підставою для відмови у позові. Це в свою чергу тягне невідшкодування витрат зі сплати судового збору. Часто не вдається встановити зв`язок власника (користувача) з рекламною конструкцією у зв`язку з відсутністю маркування на такій рекламній конструкції. Судова практика свідчить про те, що важливою складовою успішного вирішення справи для них є докази, які чітко вказують, що демонтовані рекламні засоби належать саме відповідачу, а не будь якій іншій особі. З метою ідентифікації власника рекламних конструкцій, що є самовільно встановленими і підлягають демонтажу, КП «Адміністративно технічне управління» скеровує на адресу ймовірного власника таких конструкцій відповідні вимоги та претензії в порядку, передбаченому Правилами. Однак, остаточна ідентифікація власника такої рухомої речі можлива лише у випадку визнання такого права власності самим власником речі. Відтак, встановити власника рекламної конструкції у разі невизнання права власності на конструкцію, та відсутності на ній маркування із інформацією про власника неможливо, що, в свою чергу унеможливлює надання суду доказів зв`язку імовірного власника (користувача) конструкції з демонтованою самовільно встановленою рекламною конструкцією. Тому вважає, що спірні вимоги винесені без належного вивчення нормативних документів, які регулюють повноваження позивача щодо демонтажу, обліку демонтованих самовільно встановлених рекламних конструкцій та вивісок, процес реалізації цих повноважень, процедуру, нормативні рамки та законодавчі можливості підприємства щодо відшкодування таких витрат.

23.01.2023 подано відповідь на відзив. Звертає увагу на те, що самовільно встановлена рекламна конструкція ,яка підлягає демонтажу є рухомою річчю, право власності на яку не підлягає реєстрації. Відтак, ідентифікація власника рекламних конструкцій, які підлягають демонтажу позивачем у разі виявлення самовільно встановлених рекламних конструкцій, скеровує на адресу ймовірного власника таких конструкцій відповідні вимоги та претензії. Тому вони позбавлені можливості вживати будь які заходи, спрямовані на компенсацію понесених витрат на демонтаж та зберігання самовільно встановлених рекламних конструкцій до моменту визнання власником таких конструкцій свого права власності на них. У разі неможливості встановлення власника самовільно встановлених рекламних конструкцій Правилами передбачений механізм утилізації таких конструкцій. Власники самовільно розміщених рекламних засобів не перебувають у договірних правовідносинах з позивачем. Позивач не володіє інформацією про таких власників та не має можливості володіти такою інформацією. Тому позивачем за всі звітні періоди досліджуваного періоду не відображено дебіторську заборгованість щодо невідшкодованих витрат на демонтаж власника рекламних конструкцій . Однак, відповідач на вказане уваги не звернув, що в свою чергу призвело до невірного визначення суми недоотриманих, на думку органу державного фінансового контролю, доходів. Вважає, що орган державного фінансового контролю не в повній мірі реалізував надані йому повноваження в ході проведення ревізії, а саме не провів зустрічної звірки, яка б підтвердила відсутність підстав для висновку про наявність дебіторської заборгованості. У акті ревізії зазначається, що невжиття заходів стягнення витрат за зберігання у примусовому порядку призвело до недоотримання доходів, але в акті не враховано суми судового збору, які слід оплатити при подачі позовів у кожній справі у відповідні господарські суди. Тобто, подавати в суд позов, який завідомо для них буде мати негативний результат є економічно недоцільним для позивача, оскільки призведе до ще більших втрат, пов`язаних із сплатою судового збору, який при відмові від позову не буде відшкодовуватись КП «Адміністративно технічне управління».

18.07.2023 позивачем подано додаткові заперечення на пояснення відповідача.

08.08.2023 позивачем подано додаткові пояснення.

06.02.2024 позивачем подано додаткові пояснення. Позивач просить врахувати правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 14.12.2023 у справі №1.380.2019.004998. Відповідно до висновків Верховного Суду у вказаній справі, вважає, що підконтрольна установа має право у порядку адміністративного судочинства оспорювати обов`язкову вимогу контролюючого органу, а суд в процесі розгляду такого позову аналізує вимогу на відповідність її змісту і форми вимогам законодавства, зокрема досліджуючи обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того чи породжує ця вимога права та обов`язки позивача. Просить врахувати вказану правову позицію.

Представники позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримали ,просили позов задоволити у повному обсязі.

Заперечення відповідача:

Відповідач проти позову заперечив та подав відзив на позовну заяву. Вказує, що вимога Держаудитслужби є рішенням суб`єкта владних повноважень, а завдання матеріальної шкоди (збитків) є наслідком та невід`ємною частиною виявлених під час проведення ревізії порушень законодавства. Ревізією встановлено фінансових порушень, що призвели до втрат на загальну суму 4 525 400 грн., які не усунуто. Вказує на позицію Верховного Суду про те, що правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною (у справі №822/2087/17 від 20.02.2018). Такі подібні висновки викладено й постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16 та у постановах КАС у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі №808/6509/13-а, від 02.04.2020 у справі №820/3524/16 та інших. Оскільки збитки (інші суми, що підлягають стягненню) стягуються в судовому порядку за позовом об`єкта контролю чи Держаудитслужби, факт наявності чи відсутності порушення, яким завдано збитків досліджується судом, який безпосередньо розглядає позов про стягнення збитків. Вимога Держаудитслужби складається в довільній формі із врахуванням детально описаних та зафіксованих в акті ревізії її результатів.

У ревізійному періоді позивач здійснював демонтаж самовільно встановлених рекламних засобів із залученням третіх осіб для здійснення демонтажних робіт та зберігання демонтованих рекламних конструкцій. Ревізією встановлено, що внаслідок порушення вимог п.13.4 Правил благоустрою Львівської міської територіальної громади, затверджених Ухвалою Львівської міської ради від 21.04.2011 №376, п.8.4 та п.8.5 Правил розміщення реклами у м. Львові, п.1,3,5 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та не проведення позовної роботи з розповсюджувачами зовнішньої реклами щодо примусового стягнення належних підприємству коштів, КП «Адміністративно технічне управління» недоотримано доходів від компенсації вартості демонтажу рекламних конструкцій та плати за їх зберігання на загальну суму 4525,4 тис. грн., з яких компенсація витрат на демонтаж 614,3 тис. грн. та плата за зберігання 3911,1 тис. грн. Відповідно до вимог ст.22 ЦК України та ст.224 ГК України вказана вище сума є матеріальною шкодою (збитками). З метою усунення даного порушення пред`явлено позивачу вимогу: розглянути питання щодо забезпечення відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної підприємству відповідно до вимог ст.216-229 ГК України, ст.22,610-625 ЦК України. Для недопущення аналогічних порушень у подальшому, забезпечити належне адміністрування діяльності, пов`язаної з демонтажем самовільно встановлених рекламних конструкцій, та захисту законних інтересів підприємства у судах щодо стягнення з розповсюджувачів реклами компенсації витрат та плати за зберігання демонтованих конструкцій. Встановити контроль за повнотою нарахування, сплати та обліку належних підприємству коштів від виконання вказаних функцій.

Щодо наведених у позовах юридичних особах, по яких КП подало відповідні позови до суду вказує, що ці підприємства до проведених розрахунків втрачених (недоотриманих) доходів не включено. Водночас, вказане не спростовує, а лише підтверджує наявність у підприємства законодавчо встановлених заходів впливу щодо стягнення коштів з розповсюджувачів зовнішньої реклами.

Щодо проведення зустрічних звірок зазначає, що таке твердження позивача є некоректним, оскільки в бухгалтерському обліку КП «Адміністративно технічне управління» не відображалось нарахування належної до сплати компенсації витрат та вартості зберігання демонтованих рекламних конструкцій та відповідно власникам демонтованих рекламних конструкцій не надсилались рахунки для сплати, підстави для проведення зустрічних звірок відсутні.

Щодо розрахованих сум втрат коштів внаслідок допущених порушень зазначає, що при проведенні розрахунків інспектором враховано лише ті випадки, коли КП «Адміністративно технічне управління» не вживало заходи щодо стягнення належних коштів, відповідно надходження коштів відсутні.

Також вказує, що наведені у позові висновки з окремих судових рішень жодним чином не спростовують обов`язку підприємства вживати заходи щодо захисту його законних інтересів в судах.

Також відповідач звертає увагу, що дане порушення вказує на завдання матеріальної шкоди (збитків), що мітко вбачається із висновків акта ревізії, а вимога спрямована на відшкодування матеріальної шкоди (збитків) відповідно до ст.216-229 ГК України та ст.22, 610-625 ЦК України. З огляду на вищенаведене, просить відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

В лютому місяці 2023 року, 26.04.2023, 13.10.2023, 05.03.2024 відповідач подав додаткові пояснення.

Представники відповідача в судовому засіданні проти позову заперечили, просили відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

Суд, заслухавши вступне слово учасників справи, з`ясувавши обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог та заперечень, дослідивши докази, якими вони обґрунтовуються, встановив наступне.

Відповідно до п.1.2.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2022 року Західним офісом Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово господарської діяльності КП «Адміністративно технічне управління» Львівської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.07.2022. Акт ревізії від 27.09.2022 №131320-23/5 підписано 05.10.2022 із запереченнями, на які, за результатами розгляду, надано висновки.

Ревізією встановлено фінансових порушень, що призвели до втрат на загальну суму 4525,4 тис. грн., які не усунуто.

Зокрема, у ревізійному періоді підприємство здійснювало демонтаж самовільно встановлених рекламних засобів (вивіски, наліпки, рекламні щити тощо) із залученням третіх осіб для здійснення демонтажних робіт. Встановлено, що нормативними актами Львівської міської ради передбачено, що витрати, які понесені КП «Адміністративно технічне управління» на демонтаж самочинно встановлених рекламних засобів підлягають компенсації суб`єктами господарювання власниками цих рекламних конструкцій, а зберігання демонтованих рекламних засобів є платним. Проте, на підставі актів проведення примусового демонтажу, складених у місцях їх здійснення та актів виконаних робіт з демонтажу, під час ревізії встановлено низку випадків здійснення примусового демонтажу рекламних конструкцій без подальшої компенсації їх власниками витрат понесених на демонтаж та оплати їх зберігання. Водночас, зберігаючи на складі демонтовані рекламні конструкції, у бухгалтерському обліку підприємства не здійснювалось нарахування та відображення дебіторської заборгованості по рахунках з відповідними суб`єктами господарювання за компенсацію вартості демонтажу та плату за зберігання та позови до суду щодо примусового стягнення належних підприємству коштів не подавались. Таким чином, внаслідок порушення вимог п.13.4 Правил благоустрою Львівської міської територіальної громади, затверджених Ухвалою Львівської міської ради від 21.04.2011 №376, п. 8.4 та п.8.5 Правил розміщення реклами у м. Львові, п.1,3,5 ст.9 Закону України «про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та не проведення позовної роботи з розповсюджувачами зовнішньої реклами щодо примусового стягнення належних підприємству коштів, КП «Адміністративно технічне управління» недоотримано доходів від компенсації вартості демонтажу рекламних конструкцій та плати за їх зберігання на загальну суму 4525,4 тис. грн., з яких компенсація витрат за демонтаж 614,3 тис. грн. та плата за зберігання 3911,10 тис. грн. Відповідно до вимог ст.22 ЦК України та ст.224 ГК України вказана вище сума є матеріальною шкодою (збитками). З метою усунення вказаних порушень відповідачем винесено вимогу від 24.10.2022 №131320-14/6009-2022: розглянути питання щодо забезпечення відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної підприємству відповідно до норм ст.216-229 ГК України ,ст.22, 610-625 ЦК України; для недопущення аналогічних порушень у подальшому, забезпечити належне адміністрування діяльності, пов`язаної з демонтажем самовільно встановлених рекламних конструкцій, та захисту законних інтересів підприємства у судах щодо стягнення з розповсюджувачів зовнішньої реклами компенсації витрат та плати за зберігання демонтованих конструкцій; встановити контроль за повнотою нарахування, сплати та обліку належних підприємству коштів від виконання вказаних функцій.

Вважаючи вимогу від 24.10.2022 №131320-14/6009-2022 протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступні обставини та приписи законодавства.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

За приписами ст. 1 Закону № 2939-ХІІ, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до ст. 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Статтею 4 Закону № 2939-XII передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону № 2939-XII, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

За змістом пунктів 1, 7, 10 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом України, Верховним Судом, у тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21.11.2018 у справі №820/3534/16), які вказали, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Отже, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів (пп. 3 п. 3 Положення № 43).

Пунктом 7 цього Положення передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п. 2 Порядку № 550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пп. 9 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Відповідно до п.п. 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Пунктом 50 вказаного Порядку передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Водночас, відповідно до вимог пп. 16 п. 6 Положення № 43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Наведені норми кореспондуються з приписами п. 7 ст. 10 Закону № 2939-XII, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Частиною 2 ст. 15 Закону № 2939-XII встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень, при цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю визначає їх розмір та звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

При цьому, суд зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Водночас, на переконання суду, виявлені під час перевірки суми нецільового використання коштів з резервного фонду державного бюджетів, які підлягають поверненню до відповідного бюджету, є нічим іншим як збитками, заподіяними такому бюджету. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Окрім того, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак, наділена рисами правового акту індивідуальної дії, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Аналогічний правовий висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 справа № 0740/1005/18, від 28.02.2020 справа № 1340/5972/18, від 10.11.2022 у справі №826/12663/18, від 03.11.2023 у справі №160/13920/20.

За таких обставин, орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 в справі № 820/3534/16 і постановах Верховного Суду від 02.07.2019 у справі № 826/2525/15, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 05.03.2020 у справі № 810/465/16, від 20.03.2020 у справі № 814/380/17, від 12.04.2023 у справі № 640/10063/21.

Щодо доводів позивача про застосування до спірних правовідносин правової позиції Верховного Суду, викладену у постанові від 14.12.2023 у справі №1.380.2019.004998, суд зазначає наступне.

Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 11 жовтня 2023 року в справі № 607/1662/21 та постанові від 17 січня 2024 року в справі №932/9029/23 звернула увагу на те, що висновки, які містяться в рішеннях судової палати, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати - над висновками палати чи колегії суддів, а висновки Великої Палати - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.

Суд відхиляє покликання позивача на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 14.12.2023 у справі №1.380.2019.004998, так як судова практика з указаного процесуального питання сформована Великою Палатою Верховного Суду ( постанова від 21.11.2018 в справі № 820/3534/16), відповідно до якої законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Положеннями статті 346 КАС України визначені підстави для передачі справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.

Відповідно до ч.6 ст.346 КАС України, справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо: 1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції; 2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах; 3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.

При цьому суд звертає увагу, що КАС України визначені процесуальні механізми забезпечення єдності судової практики, що полягають у застосуванні спеціальної процедури відступу від висновків щодо застосування норм права, викладених у раніше постановлених рішеннях Верховного Суду. Логіка побудови й мета існування цих процесуальних механізмів вказує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного адміністративного суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду - над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками Об`єднаної палати, палати й колегії суддів Касаційного адміністративного суду (див.: постанови Верховного Суду: від 13 лютого 2019 року у справі№ 130/1001/17, від 18 січня 2021 року у справі № Б-23/75-02, від 29 вересня 2021 року у справі № 166/1222/20, провадження № 61-9003св21).

У постанові від 13.02.2019 у справі №130/1001/17 Велика Палата Верховного Суду сформулювала висновок, відповідно до якого логіка побудови й мета існування процесуальних механізмів указує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати Касаційного суду - над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.

Цей висновок застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 28.02.2020 у справі №817/1427/17, від 22.04.2020 у справі №400/1977/19, від 29.04.2020 у справі №240/10130/19, від 30.11.2021 у справі №400/4650/19, від 10.01.2024 у справі №380/11390/22.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17 та від 10 листопада 2021 року у справі № 825/997/17, зазначила, що незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

Даний висновок застосований Верховним Судом, зокрема у постановах від 18 грудня 2019 року у справі № 804/937/16, від 16 березня 2020 року у справі № 1.380.2019.001962, від 11 лютого 2021 року у справі № 240/532/20, від 25 лютого 2021 року у справі № 580/3469/19, від 6 квітня 2021 року у справі № 640/14645/19 та від 18 травня 2022 року у справі № 160/5259/20.

Тобто правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду мають перевагу над висновками Верховного Суду, тому саме вони підлягають застосуванню.

Суд встановив, що за результати проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Адміністративно технічне управління» за період з 01.01.2019 по 31.07.2022 позивачу листом №1313020-14/6009-2022 від 24.10.2022 скеровано вимоги про усунення виявлених порушень законодавства.

З метою усунення виявлених ревізією порушень відповідач вказав на необхідність позивачу розглянути питання щодо забезпечення відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної підприємству відповідно до норм ст.216-229 ГК України ,ст.22, 610-625 ЦК України.

Суд зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем вимоги Західного офісу Держаудитслужби №1313020-14/6009-2022 від 24.10.2022 щодо відшкодування матеріальної шкоди (збитків) у зв`язку порушення вимог п.13.4 Правил благоустрою Львівської міської територіальної громади, затверджених Ухвалою Львівської міської ради від 21.04.2011 №376, п. 8.4 та п.8.5 Правил розміщення реклами у м. Львові, п.1,3,5 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та не проведення позовної роботи з розповсюджувачами зовнішньої реклами щодо примусового стягнення належних підприємству коштів, КП «Адміністративно технічне управління» недоотримано доходів від компенсації вартості демонтажу рекламних конструкцій та плати за їх зберігання на загальну суму 4525,4 тис. грн., з яких компенсація витрат за демонтаж 614,3 тис. грн. та плата за зберігання 3911,10 тис. грн.

Тобто, звертаючись до суду з позовом, КП «Адміністративно технічне управління» фактично не погодилось з висновками акту перевірки щодо завданих збитків та з відповідною вимогою про їх відшкодування.

Так, оскаржуваною вимогою позивача зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку. Збитки ж, у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування, стягуватимуться примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який буде розглядати позов про їх стягнення. Тобто, у разі незгоди із запропонованою сумою до відшкодування, позивач зможе надати свої заперечення щодо її стягнення саме у межах судового провадження, ініційованого контролюючим органом, а не в межах цієї справи.

Суд наголошує, що наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не встановлює за необхідне зазначення будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги, також таких застережень не встановлюють інші чинні правові акти, які регулюють спірні правовідносини.

Вимога Західного офісу, як рішення суб`єкта владних повноважень сформована із врахуванням змісту задокументованого порушення та містить короткий та лаконічний опис такого. Зобов`язальна частина спрямована на добровільне відшкодування завданих збитків (повернення, стягнення коштів), тобто спрямована на фактичне надходження коштів до позивача. Шляхи забезпечення такого надходження обирає самостійно керівник установи, який також вправі звернутись за роз`ясненнями до органу державного фінансового контролю у разі необхідності. З рахуванням вищенаведених правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16, порушення та пункт вимоги ,які є предметом розгляду у даній справі ,не створюють примусу, оскільки вказують на збитки. Підтвердженням цього є розпочаті за наслідками ревізії кримінальні провадження за фактом вчинення кримінальних правопорушень із матеріальним складом такого, докази чого долучені відповідачем до матеріалів справи.

З огляду на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Тобто, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

У зв`язку з цим, звернення КП «Адміністративно технічне управління» з позовом про визнання незаконною та скасування вимоги є неналежним способом захисту порушеного права.

З цих підстав суд в межах цієї справи не надає оцінки доводам сторін та долученим доказам щодо правильності висновків органу фінансового контролю щодо забезпечення позивачем адміністрування діяльності, пов`язаної з демонтажем самовільно встановлених рекламних конструкцій в тому числі захисту законних інтересів підприємства у судах щодо стягнення з розповсюджувачів зовнішньої реклами компенсації витрат та плати за зберігання демонтованих конструкцій, повнотою нарахування, сплати та обліку належних підприємству коштів від виконання вказаних функцій.

Враховуючи, що перевірку обґрунтованості оскаржуваної вимоги відповідача має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, визначених у вимозі, то підстави для задоволення позовних вимог у даному випадку відсутні.

Згідно з приписами ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. А, згідно ч.1 ст.90 цього ж Кодексу, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Докази, подані позивачем, переконують у безпідставності позовних вимог.

З урахуванням досліджених судом фактичних даних в контексті конкретних обставин цієї справи суд вважає, що в задоволенні позову КП «Адміністративно технічне управління» необхідно відмовити.

Щодо судового збору, то відповідно до ч.1 ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки у задоволенні позову відмовлено, сплачений позивачем судовий збір поверненню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 72,77, 90, 94, 139, 241 -246, 295 КАС України , суд

в и р і ш и в :

У задоволенні позову відмовити повністю.

Судові витрати стягненню не підлягають.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складно 03.06.2024.

СуддяКарп`як Оксана Орестівна