Ухвала

від 30.05.2024 по справі 560/16785/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

30 травня 2024 року

м. Київ

справа №560/16785/23

адміністративне провадження №К/990/13426/24, К/990/13167/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

перевірив касаційні скарги заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури та Національного природного парку "Подільські Товтри"

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року (колегія у складі суддів: Курка О. П., Шидловського В.Б., Боровицького О.А.)

у справі №560/16785/23

за позовом ОСОБА_1

до Державного кадастрового реєстратора відділу №4 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Кучинської Лариси Олександрівни, Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області,

третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Національного природного парку "Подільські Товтри", Староушицької селищної ради, Хмельницької обласної державної адміністрації (Хмельницька обласна військова адміністрація),

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

УСТАНОВИВ:

1.У вересні 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державного кадастрового реєстратора відділу №4 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Кучинської Лариси Олександрівни, Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Національного природного парку "Подільські Товтри", Староушицької селищної ради, Хмельницької обласної державної адміністрації (Хмельницька обласна військова адміністрація), в якому просила:

-визнати протиправним та скасувати рішення Державного кадастрового реєстратора відділу №4 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Кучинської Лариси Олександрівни про державну реєстрацію земельної ділянки площею 391,1300 га, кадастровий номер 6822455800:05:007:0041, для збереження та використання національних природних парків (04.03), яка знаходиться за адресою: Хмельницька обл., Кам`янець-Подільський р-н, Староушицька селищна рада.

-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області скасувати державну реєстрацію земельної ділянки площею 391,1300 га, кадастровий номер 6822455800:05:007:0041, для збереження та використання національних природних парків (04.03), яка знаходиться за адресою: Хмельницька обл., Кам`янець-Подільський р-н, Староушицька селищна рада.

2.Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 09.11.2023 відмовлено в задоволенні позову.

3.Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2024 вирішено:

-апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити повністю;

-рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 09.11.2023 скасувати;

-прийняти нову постанову. Позов ОСОБА_1 задовольнити;

-визнати протиправним та скасувати рішення Державного кадастрового реєстратора відділу №4 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Кучинської Лариси Олександрівни про державну реєстрацію земельної ділянки площею 391,1300 га, кадастровий номер 6822455800:05:007:0041, для збереження та використання національних природних парків (04.03), яка знаходиться за адресою: Хмельницька обл., Кам`янець-Подільський р-н, Староушицька селищна рада;

-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області скасувати державну реєстрацію земельної ділянки площею 391,1300 га, кадастровий номер 6822455800:05:007:0041, для збереження та використання національних природних парків (04.03), яка знаходиться за адресою: Хмельницька обл., Кам`янець-Подільський р-н, Староушицька селищна рада.

4.Верховний Суд ухвалою від 11.04.2024 відкрив касаційні провадження за двома касаційними скаргами заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури та Національного природного парку "Подільські Товтри", які згодом були об`єднані в одне.

5.13.05.2024 до Суду найшла заява позивача про закриття касаційного провадження, надійшов відзив від відповідача з огляду на відсутність у прокурора права касаційного оскарження.

6.Відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

7.Наведеним положенням ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

8.Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9.За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

10.Завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

11.У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

12.Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

13.Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:

"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц."

14.Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

15.Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

16.Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

"Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

17.Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

18.Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

19.Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

20.Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.12.2019 у справі №810/3164/18, від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 13.03.2019 у справі №815/1139/18, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та від 05.11.2019 у справі №804/4585/18.

21.Отже, Суд повинен перевірити наявність підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.

22.Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

23.Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

24.У цій справі оскаржується рішення Державного кадастрового реєстратора відділу №4 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Кучинської Лариси Олександрівни про державну реєстрацію земельної ділянки площею 391,1300 га, кадастровий номер 6822455800:05:007:0041, для збереження та використання національних природних парків (04.03), яка знаходиться за адресою: Хмельницька обл., Кам`янець-Подільський р-н, Староушицька селищна рада.

25.В обгрунтування підстави звернення до касаційної скарги прокурор покликається на те, що на запит Хмельницької обласної прокуратури від 14.03.2024 №12-1449-23 Хмельницька обласна військова адміністрація повідомила, що в кошторисі її апарату на 2024 рік кошти на оплату судового збору не передбачені (лист від 21.03.2024 №68/06.01-12-2553/2024).

26. Упостанові від 15.10.2019 у справі №903/129/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала:

« 6.42. На підтвердження неналежного виконання покладених законом та умовами договору оренди повноважень з боку Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області прокурор як у суді першої, так і в суді апеляційної інстанції зазначав, що указана сільська рада у грудні 2017 року самостійно зверталась до суду з позовом про повернення спірної земельної ділянки, однак Господарський суд Волинської області ухвалою від 24 січня 2018 року у справі № 903/981/17 указану позовну заяву повернув позивачу у зв`язку з несплатою судового збору. При цьому у подальшому орган місцевого самоврядування не вживав заходів щодо повернення земельної ділянки.

6.43. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини».

27.Верховний Суд, зокрема у постанові від 02.12.2020 у справі №0440/6739/18 дійшов такого ж висновку:

«32.У справі що розглядається має місце нездійснення захисту інтересів держави Головним управлінням Пенсійного фонду України у Дніпропетровській області, яка не змогла вжити заходів щодо усунення порушень законодавства про пенсійне забезпечення (стягнення заборгованості з відшкодування витрат на виплату та доставку пільгових пенсій), що підтверджується листом від 19.07.201814772/08-01/26, а тому В.о. керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 відповідно до законодавства звернувся до суду за захистом інтересів держави.

33.Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд в ухвалі від 24.11.2020 у справі №805/430/18-а.

34.З огляду на вищевикладене, Суд не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що прокурором не було надано переконливих доказів нездійснення або неналежного здійснення Головним управлінням ПФУ в Дніпропетровській області своїх повноважень, що порушує або створює загрозу порушення інтересів держави та є підставою для звернення прокурора з позовом до суду.

35.Отже, в даному випадку, вказана підстава звернення прокурору до суду як відсутність у ГУ ПФУ в Дніпропетровській області можливості сплачувати судовий збір є обґрунтованою.

36.Таким чином, позовна заява виконуючого обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області подана відповідно до вимог, встановлених статтею 53 КАС України.

37.Зазначене в сукупності вказує на наявність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог».

28.Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 26.05.2021 у справі №926/14/19, від 01.06.2021 у справі №910/11956/20, від 10.01.2024 у справі №120/1829/23.

29.Враховуючи встановлені обставини справи та практику Верховного Суду, Суд дійшов висновку, що прокурор в повній мірі довів здійснення неналежним чином захисту інтересів держави у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду Хмельницькою обласною військовою адміністрацією, що надавало йому право на звернення до суду в інтересах держави з цією касаційною скаргою, а тому слід відмовити у задоволенні клопотання позивача про закриття касаційного провадження.

Керуючись ст.ст. 2, 4, 5, 53, 243, 340 КАС України:

УХВАЛИВ:

Відмовити у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження за касаційною скаргою заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури.

Копію ухвали надіслати учасникам справи.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб