Постанова

від 10.06.2024 по справі 240/28363/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/28363/23

Головуючий у І інстанції: Панкеєва В.А.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

10 червня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Матохнюка Д.Б. Гонтарука В. М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Укртрансгаз" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року у справі за адміністративним позовом Керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Акціонерного товариства "Укртрансгаз" в особі філії "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" акціонерного товариства "Укртрансгаз", третя особа на стороні позивач, яка не заявляє самостійних вимог - Бердичівська міська рада Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Керівник Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області звернувся до суду з позовом до Акціонерного товариства "Укртрансгаз" в особі філії "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" акціонерного товариства "Укртрансгаз", в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність АТ "Укртранстгаз" в особі філії "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" АТ "Укртрансгаз" в частині неприведення у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття за № 20034, що знаходиться за адресою: 13300, вул. Білопільська,100, м.Бердичів Житомирської обл., з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018;

- зобов`язати АТ "Уктрансгаз" в особі філії "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" АТ "Укртрансгаз" привести у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття за № 20034, що знаходиться за адресою: 13300, вул. Білопільська, 100, м.Бердичів Житомирської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 31.10.2023 залучено до участі у справі Бердичівську міську раду Житомирської області в якості третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року позов задоволено.

Не погодившись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

Так, на переконання апелянта, на разі відсутній предмет спору у даній справі, оскільки відповідачем було вжито ряд заходів по приведенню захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційного укриття №20034) до готовності, що підтверджується Актом оцінки стану готовності захисної споруди від 09.10.2023 року.

За правилами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступне.

В межах Бердичівської територіальної громади знаходиться захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття №20034, розташоване по вул.Білопільській,100 у м.Бердичеві, власником якої є Акціонерне товариство "Укртрансгаз", балансоутримувачем - філія "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" АТ "Укртрансгаз".

Згідно основних характеристик даної захисної споруди, зазначених у паспорті технічного стану, вона розташована в окремій одноповерховій будівлі, введена в експлуатацію у 1983 році, площею 129,84 кв.м. та розрахована на 100 осіб.

21.11.2022 року комісією у складі енергетика І кат. Бердичівської ремонтної бази ОСОБА_1 , інженера-технолога ОСОБА_2 , інженера ГТД ОСОБА_3 проведено оцінку стану готовності захисної споруди за №20034, про що складено відповідний акт, за висновками якого захисну споруду № 20034 визначено як не готову до використання за призначенням (а.с.37-41).

Акт підписано керівником балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту ОСОБА_4 21.11.2022 без зауважень.

07.02.2023 комісією у складі енергетика І кат. Бердичівської ремонтної бази ОСОБА_1 , інженера-технолога ОСОБА_2 , інженера ГТД ОСОБА_3 повторно проведено оцінку стану готовності захисної споруди за №20034, за результатами якої встановлено, що дане протирадіаційне укриття оцінюється як не готове до використання за призначенням (а.с.42-55).

Акт підписано керівником балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту ОСОБА_4 07.02.2023 без зауважень.

25.07.2023 комісією у складі провідного інспектора Бердичівського районного управління головного Управління ДСНС України у Житомирській області лейтенанта служби цивільного захисту Блощицького ОО, начальника відділу з питань НС та ЦЗН Шевчук І.В., т.в.о. начальника відділу ЦЗ Бердичівської районної військової адміністрації Житомирської області Чайка М.В., у присутності інженера-технолога І кат. Бердичівської ремонтної бази ОСОБА_2 проведено оцінку стану готовності захисної споруди за №20034, про що складено відповідний акт, згідно якого станом на 25.07.2023 сховище (протирадіаційне укриття) №20034 оцінюється як не готове до використання за призначенням (а.с.56-58).

09.10.2023 комісією у складі енергетика І кат. Бердичівської ремонтної бази ОСОБА_1 , інженера ГТД Литвиненка В.Д., головного фахівця відділу цивільного захисту Бердичівського РУ ГУ ДСНС України в Житомирській області Охрімець О.І. повторно проведено оцінку стану готовності захисної споруди за №20034, за результатами якої встановлено, що дане противорадіаційне укриття оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням (а.с.144-151).

Бердичівською окружною прокуратурою направлявся лист від 21.08.2023 за вих. № 50-90-3805вих-23 до ГУ ДСНС України у Житомирській області, в якому повідомлялося про виявлений факт неналежного виконання своїх обов`язків Акціонерним товариством "Укртрансгаз" в особі філії "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" Акціонерного товариства "Укртрансгаз" як балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту - сховища №20034, щодо не приведення захисної споруди у стан готовності до використання за призначенням, з`ясовувались вжиті у зв`язку з цим Головним управлінням заходи (а.с.75-78).

Листом ГУ ДСНС України у Житомирській області від 29.08.2023 за вих. №5104-4325/5116 встановлено, що ГУ ДСНС України у Житомирській області заходи претензійно-позовного характеру щодо зобов`язання акціонерного товариства "Укртрансгаз" в особі філії "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" акціонерного товариства "Укртрансгаз" як балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту - сховища №20034 не вживались, у зв`язку з відсутністю законодавчо визначених повноважень на звернення до суду, оскільки державний нагляд (контроль) не здійснювався.

На виконання вимог ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", окружною прокуратурою листом від 21.08.2023 повідомлено ГУ ДСНС України у Житомирській області про вжиття заходів представницького характеру (а.с.83).

У зв`язку з невиконанням відповідачем вимог припису у встановлений термін, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про обгрунтованість позовних вимог керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області та наявність правових підстав для їх задоволення.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

Як відзначено вище, обгрунтовуючи підстави звернення до суду з даним позовом, прокурор відзначає протиправну бездіяльність відповідача, як балансоутримувача, щодо неприведення протирадіаційного укриття у стан готовності.

Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України. В силу положень частини третьої та четвертої цієї статті у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Отже, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є не належною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд зауважує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту, або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

На додаток, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно ("KOROLEV v. RUSSIA" (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; "MENCHINSKAYA v. RUSSIA", № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Також Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на стороні однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (справа "F.W. v. France", № 61517/00, рішення від 31 березня 2005 року, п. 27).

Отже, пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, дають підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Вказана правова позиція неодноразово викладалась у судових рішеннях Верховного Суду, зокрема в ухвалі від 10 липня 2018 року у справі № 812/1689/16 (провадження № К/9901/48550/18), в ухвалі від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17 (провадження № К/9901/48834/18), в постанові від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення, прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Тобто прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У будь-якому випадку, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захист або робить це неналежно.

Водночас частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.

Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Прокурор зазначає про те, що у такому випадку відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів у спірних правовідносинах, а тому звернення прокурора до суду спрямовано на відновлення законності про використанні та забезпеченні функціонування об`єктів цивільного захисту.

При цьому, варто зазначити, що відсутність у державного органу (ДСНС) повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року № 579 (далі Наказ № 579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (п. 1 розділу ІІ Наказу № 579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі Положення № 1052), встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є: 1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

За змістом пункту 4 Положення № 1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням; здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту; організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання; складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної , колегі

Водночас Законом України від 21.04.2021 № 2228-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".

Разом з тим, вказаним законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Отже, законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

При цьому, надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

З приводу посилань прокурора на припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, чим обмежено вжиття заходів реагування органами ДСНС, варто зазначити наступне.

Так, дійсно, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) державного ринку нагляду в умовах воєнного стану" з 24.02.2022 заходи державного нагляду до суб`єктів господарювання не здійснюються та не можуть здійснюватись до закінчення воєнного стану.

Водночас пунктом 2 відповідної постанови передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Таким органом в даному випадку є ДСНС.

Разом із тим, судова колегія зауважує. на факт відсутності в матеріалах справи доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України, так і доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах даного предмету спору, до матеріалів позову прокурор не додав.

А відтак, суд апеляційної інстанції доходить до переконання, що відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду, в даному випадку зумовлено виключно обраним прокурором способом захисту у вигляді спонукання до вжиття заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02300

При цьому, законодавець передбачив, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України.

Вказані висновки суду узгоджуються із позицією Верховного Суду викладену у постановах від 3 серпня 2023 року у справі №260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 29 серпня 2023 року у справі №160/9125/22, від 5 вересня 2023 року у справі №260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22, які враховуються судом апеляційної інстанції в силу приписів ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постанові від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах зазначених вище в даній постанові.

Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постанові від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах зазначених вище в даній постанові.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на що, колегія суддів встановивши відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області, вважає за належне залишити цей позов без розгляду.

Колегія суддів зазначає, що залишення позову без розгляду це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у цьому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції допустив вищенаведені порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, внаслідок чого його рішення підлягає скасуванню з залишенням адміністративного позову без розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Укртрансгаз" задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року у справі за адміністративним позовом Керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Акціонерного товариства "Укртрансгаз" в особі філії "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" акціонерного товариства "Укртрансгаз", третя особа Бердичівська міська рада Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії скасувати.

Адміністративний позов Керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Акціонерного товариства "Укртрансгаз" в особі філії "Виробниче ремонтно-технічне підприємство "Укргазенергосервіс" акціонерного товариства "Укртрансгаз", третя особа Бердичівська міська рада Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

.

Головуючий Біла Л.М. Судді Матохнюк Д.Б. Гонтарук В. М.