Постанова

від 05.06.2024 по справі 260/2846/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/2846/22 пров. № А/857/2750/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,

суддів Обрізка І. М., Шинкар Т.І.,

за участі секретаря судового засідання Доморадової Р.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Управління міського господарства Мукачівської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2023 року (головуючий суддя Луцович М.М., 09:51 год., м. Ужгород, повний текст виготовлено 14 серпня 2023 року) у справі за позовом Управління міського господарства Мукачівської міської ради до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, ТОВ "УКРТРАНСБУДСТРОЙ" про визнання протиправним та скасування висновку,

в с т а н о в и в :

Управління міського господарства Мукачівської міської ради звернулося з позовом до Північного офісу Держаудитслужби, в якому просить визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-11-22-007015-а від 26.07.2022.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій покликається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Апеляційну скаргу обгрунтовує тим, що положення Постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» №710 від 11 жовтня 2016 року для органів місцевого самоврядування носять виключно рекомендаційний характер. Вважає, що оскаржуваний висновок, яким встановлено порушення пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» №710 від 11 жовтня 2016 року є протиправним, оскільки розміщення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі на сторінці власного веб-сайту або офіційного веб-сайту не є обов`язковим. Зазначає, що вимога щодо оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті не могла бути виконана позивачем у зв`язку з відсутністю власного веб-сайту. Вказує, що судом першої інстанції не враховано, що за даними річного плану закупівель на 2021 рік джерелом фінансування закупівлі, яка була предметом моніторингу, були кошти місцевого бюджету. Звертає увагу, що можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретних заходів, яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Просить скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Відповідач подав до суду письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначив, що Постановою Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» №710 від 11 жовтня 2016 року головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктів господарювання державного сектору економіки зобов`язано забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки). Вважає, що покликання позивача на те, що у нього відсутній власний веб-сайт не спростовує суті виявленого порушення. Зазначає, що ні Закон України «Про публічні закупівлі», ні Порядок №552 не визначають у який саме спосіб замовник повинен усунути виявлені порушення.

Просить залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Представник відповідача під час апеляційного розгляду заперечила щодо задоволення апеляційної скарги.

Представник позивача та представник третьої особи на апеляційний розгляд не з`явились, належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи.

Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представника, дослідивши письмові докази, які є в матеріалах справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд прийшов до висновку про відмову у задоволенні апеляційної скарги.

Як встановлено судом першої інстанції і визнається сторонами, на підставі наказу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 06.07.2022 №14 «Про початок моніторингу процедур закупівель» Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області здійснено моніторинг публічної закупівлі ID:UA-2021-11-22-007015-а (інформація про предмет закупівлі поточний ремонт проїзної частини автодороги С070509 (Мукачево-Рогатин-Львів) Доробратово-Негрово на ділянці дороги км 0+000-5+100 Мукачівської ТГ, 3909778 UАН, 45230000-8, ДК021,1, лот) в частині дотримання позивачем законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно додатку до наказу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 06.07.2022 №14 «Перелік процедур закупівель» підставою для здійснення моніторингу процедури закупівлі ID:UA-2021-11-22-007015-а стали виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

За результатами моніторингу закупівлі ID:UA-2021-11-22-007015-а Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області склало висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 26.07.2022, згідно якого встановлено порушення вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 від 11.10.2016 «Про ефективне використання державних коштів».

У пункті 3 «Зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень)» розділу ІІ вказаного висновку зазначено, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель та з огляду на відсутність механізму їх усунення, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Держаудитслужба зобов`язує здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Позивач, вважаючи висновок про результати моніторингу закупівлі протиправним, звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач є бюджетною установою та розпорядником бюджетних коштів, який не виконав вимоги п. 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів», а тому відповідач обґрунтовано прийняв оскаржуваний висновок.

Суд першої інстанції зазначив, що вказаний пункт носить імперативний, обов`язковий, а не рекомендований характер, який зобов`язує оприлюднювати обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Щодо обраного Держаудитслужбою способу усунення виявленого порушення, суд першої інстанції вказав, що Закон України «Про публічні закупівлі», як нормативно-правовий акт, який визначає вимоги до змісту висновку як документу, не передбачає чітких вимог або конкретного заходу з приводу усунення недоліків під час моніторингу, як і не декларує права замовника на визначення способу усунення порушення та обов`язку органу державного фінансового контролю зазначати такі способи.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України від 26.01.1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-ХІІ).

Згідно ст. 2 Закону № 2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ст. 5 Закону № 2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначено Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (далі - Закон № 922-VIII, в редакції, чинній на час спірних правовідносин), відповідно до пункту 14 частини 1 статті 1 якого моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель встановлено статтею 8 вказаного Закону, згідно з положеннями якої моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, можуть використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником і підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно з абзацом 2 частини восьмої цієї ж статті протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Висновком про результати моніторингу закупівлі UA-2021-11-22-007015-а від 26.07.2022 за результатами аналізу питання розміщення та оприлюднення інформації про закупівлю встановлено порушення вимог пункту 4-1 Постанови № 710 «Про ефективне використання бюджетних коштів»: замовник не оприлюднив обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів.

З метою ефективного використання державних коштів Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 11 жовтня 2016 року № 710 № «Про ефективне використання державних коштів», якою затвердив заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету (далі - Постанова №710).

Відповідно до підпункту 1 пункту 4 Постанови № 710 рекомендовано з урахуванням затверджених цією постановою заходів: органам місцевого самоврядування - затвердити заходи щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, а також забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Пунктом 4-1 Постанови №710 визначено, що головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити: -обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі; -оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Апелянт вважає, що оскаржуваний висновок, яким встановлено порушення пункту 4-1 Постанови №710, є протиправним, оскільки розміщення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі на сторінці власного веб-сайту або офіційного веб-сайту для нього не є обов`язковим, а рекомендованим.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що за змістом пункту 4-1 постанови №710 зобов`язано, зокрема, головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня) з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Таким чином, вказаною нормою встановлений обов`язок щодо розміщення на веб-сайті обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі, а проведення перевірки дотримання такої вимоги покладено на Державну аудиторську службу України.

До подібного висновку прийшов Верховний Суд у постанові від 30.03.2023 у справі №420/11945/21.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що вказаний пункт носить імперативний, обов`язковий, а не рекомендаційний характер.

Також апелянт вказує, що джерелом фінансування закупівлі, яка була предметом моніторингу, були кошти місцевого бюджету, а Постановою №710 затверджено заходи щодо ефективного використання державних коштів, передбачених для утримання ОДВ та інших державних органів, утворених органами влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету.

Апеляційний суд такі доводи не приймає до уваги і зазначає наступне.

Відповідно до п. 8 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

Пунктом 12 ч. 1 ст.1 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджетні установи це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету.

Відповідно до пунктів 1.1, 1.5. Положення про Управління міського господарства Мукачівської міської ради, затвердженого рішенням 3 позачергової сесії 8 скликання Мукачівської міської ради від 22.12.2020 №43, Управління міського господарства Мукачівської міської ради є виконавчим органом Мукачівської міської ради, що утворюється Мукачівською міською радою.

Управління є бюджетною установою та фінансується за рахунок коштів міського бюджету та коштів, що передаються Управлінню відповідно до чинного законодавства України. Управління, в особі його керівника, є Головним розпорядником бюджетних коштів.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що Управління міського господарства Мукачівської міської ради є установою, яка створена органом місцевого самоврядування, утримується за рахунок місцевого бюджету, а тому є бюджетною установою та розпорядником бюджетних коштів, що підтверджується інформацією з Єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюджетних коштів Державної казначейської служби України.

Таким чином, відповідач обґрунтовано відніс позивача до суб`єктів, на яких поширюються вимоги п. 4-1 Постанови №710.

Щодо покликаню апелянта на відсутність офіційного веб-сайту, то колегія суддів зазначає, що Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).

Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Згідно із пунктом 1 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації, зокрема, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет.

Відповідно до частини третьої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) на офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань.

Законодавством покладений обов`язок на позивача оприлюднення інформації на офіційному веб-сайті в мережі Інтернет, а відсутність такого у позивача не може бути підставою для звільнення його від обов`язку оприлюднити обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі, як це передбачено Постановою №710.

Щодо чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретних заходів, яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень, то у пункті 3 констатуючої частини оскаржуваного висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області зобов`язало здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Таким чином, відповідачем зобов`язано позивача здійснити заходи щодо недопущення в подальшому виявлених порушень пункту 4-1 Постанови №710.

Отже, суб`єкт владних повноважень, встановивши наявність порушень, прийшов до висновку про застосування до замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин, така вимога відповідача була скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.

Аналізуючи наведені вище правові норми та встановлені фактичні обставини справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-11-22-007015-а від 26.07.2022 є обґрунтованим та прийнятий правомірно і підстави для його скасування відсутні.

Судом також враховується п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, згідно якого обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

Відповідно до ст.139 КАС України підстави для нового розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Управління міського господарства Мукачівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2023 року у справі №260/2846/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Л. П. Іщук судді І. М. Обрізко Т. І. Шинкар Повне судове рішення складено 12 червня 2024 року