Постанова

від 19.06.2024 по справі 120/7322/20-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2024 року

м. Київ

справа № 120/7322/20-а

адміністративне провадження № К/990/7699/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Вінницької міської ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року у складі судді Чернюк А.Ю. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року у складі колегії суддів: Драчук Т.О. (головуючий), суддів: Ватаманюка Р.В., Полотнянка Ю.П. у справі за позовом ОСОБА_1 до Вінницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Міське комунальне підприємство "Вінницький муніципальний центр містобудування і архітектури", про визнання протиправним та скасування пункту рішення, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Вінницької міської ради від 04.10.2019 № 1981 "Про розроблення "Проекту внесення змін до Плану зонування м. Вінниця" у частині земельної ділянки за адресою: вул. Блока, 24 м. Вінниця, площею 0,0678 га, кадастровий номер 0510136600:02:051:0036);

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Вінницької міської ради від 28.02.2020 № 2199 "Про затвердження "Проекту внесення змін до Плану зонування м. Вінниця" у частині земельної ділянки за адресою: вул. Блока, 24 м. Вінниця, площею 0,0678 га, кадастровий номер 0510136600:02:051:0036);

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 додатку 5 до рішення Вінницької міської ради від 22.05.2020 № 2267 "Про затвердження документації із землеустрою, передачу земельної ділянки в оренду, постійне користування, власність, поновлення договорів оренди, припинення оренди, права постійного користування, земельними ділянками, відмова в затвердженні проекту землеустрою та надання дозволу на проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки несільськогосподарського призначення".

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 20.07.2021 виділено в самостійне провадження позовні вимоги про визнання протиправним та скасування пункту 2 додатку 5 до рішення Вінницької міської ради від 22.05.2020 № 2267 "Про затвердження документації із землеустрою, передачу земельної ділянки в оренду, постійне користування, власність, поновлення договорів оренди, припинення оренди, права постійного користування, земельними ділянками, відмова в затвердженні проекту землеустрою та надання дозволу на проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки несільськогосподарського призначення".

1.1. На обґрунтування позову зазначала, що оскаржені нею рішення відповідача ухвалені з порушенням норм ДБН Б. 1.1-22:2017 Склад та зміст плану зонування території, які затверджено Наказом Мінрегіонбуду №344 від 27.12.2017 та Законів України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та від 20.03.2018 року № 2354-VIII «Про стратегічну екологічну оцінку» (далі - Закон № 2354-VIII).

2. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 18.10.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023, позов задовольнив.

2.1. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач під час ухвалення оскаржених рішень у частині земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0678 га, кадастровий номер 0510136600:02:051:0036) порушив норми ДБН Б. 1.1-22:2017 Склад та зміст плану зонування території, які затверджено Наказом Мінрегіонбуду №344 від 27.12.2017 та Законів України № 3038-VI, № 2354-VIII.

3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

3.1. 01.04.2016 за ОСОБА_1 зареєстровано право приватної власності на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0678 га, кадастровий № 0510136600:02:051:0036 та право приватної власності на розташований на цій земельній ділянці житловий будинок з прибудовою і господарськими спорудами загальною площею 63,5 м , житловою площею 43,9.

3.2. 29.04.2016 та 02.06.2016 міським комунальним підприємством Вінницький муніципальний центр містобудування і архітектури виконано топографо-геодезичну зйомку масштабу 1:2000 та 1:500 відповідно щодо АДРЕСА_1 .

19.07.2017 комунальним підприємством Вінницьке міське бюро технічної інвентаризації оформлено технічний паспорт на садибний (індивідуальний) житловий будинок АДРЕСА_1 , інвентаризаційна справа № 14229.

Згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 22.12.2017 № НВ-0001131602017, датою держаної реєстрації земельної ділянки позивача у Державному земельному кадастрі є 22.07.2011.

3.3. 14.02.2018 Подільським державним підприємством геодезії, картографії та кадастру підготовлено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) по АДРЕСА_1 на території Вінницької міської ради, землевласник ОСОБА_1 .

3.4. Департамент архітектури та містобудування Вінницької міської ради, супровідним листом № Ф-05-84128/5-05-8, надіслав позивачці витяг з плану зонування з нанесеними містобудівними обмеженнями на використання земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , згідно із яким територія реконструкції садибної житлової забудови, у межах якої розташована Земельна ділянка, має позначення зони: Ж-1. 21.09.2018 Департамент архітектури та містобудування Вінницької міської ради листом від 21.09.2018 № Ф-05-93488/5-05-8 підготував витяг з плану зонування з нанесеними містобудівними обмеженнями на використання земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , згідно із яким зона змішаної багатоповерхової житлової забудови та громадської забудови, у межах якої розташована Земельна ділянка, має позначення: Ж-1.

3.5. 18.10.2018 Товариством з обмеженою відповідальністю «Юридично-земельний союз Альянс» виготовлено проект землеустрою від 18.10.2019 інв. № 480ПВ щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 , що перебуває у приватній власності, цільове призначення (вид використання) якої змінюється за для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови за адресою: АДРЕСА_1 .

3.6. 28.11.2018 сформовано Інформацію Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку щодо вказаної земельної ділянки. 19.02.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю «Експертно-юридична фірма Соломон» підготувало лист від 19.02.2019 № 046/19 про направлення висновку комплексного земельно-технічного та будівельно-технічного дослідження від 19.02.2019 № 071/18, разом із наданими на це дослідження матеріалами.

3.7. 24.04.2019 Департаментом архітектури та містобудування Вінницької міської ради погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки цільове призначення якої змінюється, у зв`язку із підписанням експертом державної експертизи позитивного висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 04.03.2019 № 2142/0/80-19.

3.8. 25.04.2019 через Центр надання адміністративних послуг Прозорий офіс, позивач звернулась до департаменту земельних ресурсів Вінницької міської ради за наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у постійне користування (оренду) суб`єктам господарювання.

30.05.2019 за наслідками розгляду вказаного звернення, департамент земельних ресурсів Вінницької міської ради підготував лист від 30.05.2019 № Ф-01-38430/01-37, яким поінформував позивача про те, що поданий із заявою пакет документів не відповідає заяві.

3.9. 18.06.2019 через Центр надання адміністративних послуг Прозорий офіс, позивач звернулась до департаменту економіки і інвестицій Вінницької міської ради за укладенням договорів про участь в соціально-економічному розвитку міста з власниками земельних ділянок при зміні їх цільового призначення або виду використання в межах певної категорії земель.

3.10. 11.07.2019 між позивачем та департаментом економіки і інвестицій Вінницької міської ради укладено договір про участь в соціально-економічному розвитку міста від 11.07.2019, предметом якого є зобов`язання ОСОБА_1 прийняти участь в соціально-економічному розвитку міста Вінниці шляхом сплати коштів (внеску) при зміні цільового призначення Земельної ділянки в розмірі 64 805,00 грн.

3.11. 17.07.2019 через Центр надання адміністративних послуг Прозорий офіс, позивач звернулась до департаменту земельних ресурсів Вінницької міської ради за затвердженням проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передача земельної ділянки громадянам безоплатно у власність/в оренду/зі зміною цільового призначення.

3.12. 01.08.2019 позивач звернулась до міського голови м. Вінниці із заявою від 01.08.2019 (індекс Ф-01-70847) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки.

Департамент земельних відносин Вінницької міської ради від 02.08.2019 № Ф-01-70847/01-37 листом повідомив позивачку про те, що за наслідками розгляду її звернення стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , був підготовлений та внесений на розгляд виконавчого комітету Вінницької міської ради відповідний проект рішення.

3.13. 04.10.2019 відповідач прийняв оскаржуване рішення № 1981, пунктом 1 якого вирішено розробити Проект внесення змін до Плану зонування м. Вінниця.

3.14. 28.02.2020 відповідач прийняв оскаржуване рішення № 2199, пунктом 1 якого затверджено Проек16.10.2020 т внесення змін до Плану зонування м. Вінниця.

3.15. 16.10.2020 копії оскаржуваних рішень позивачем отримано у відповідь на адвокатський запит представника позивача.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

4. Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Вінницька міська рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023, ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

4.1. Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми статті 18 Закону №3038-VI та норми Закону № 2354-VIII без врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 15.10.2019 у справі № 911/1834/18, від 16.10.2019 у справі № 363/3101/17, Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.05.2019 у справі № 363/3786/17. Зокрема, аналіз статті 18 Закону № 3038-VI свідчить, що план зонування території містить правові приписи нормативного характеру і є нормативно-правовим актом, що відповідає зазначеним вище висновкам Верховного Суду. Відтак, на переконання відповідача, вказаний нормативно-правовий акт не може визнаватись протиправним і нечинним в частині з огляду на його комплексність.

4.2. Крім того, вказує на те, що до правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі, не застосовуються норми Закону № 2354-VIII.

5. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржені судові рішення без змін з огляду на дотримання судами першої інстанції норм процесуального права та правильного застосування норм матеріального права.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за якими Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних відносин.

8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон №3038-VI. За визначенням понять, наведених у статті 1 цього Закону, план зонування території (зонінг) містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

10. Частинами першою-третьою, п`ятою-восьмою статті 18 Закону № 3038-VI встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.

Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

За порушення вимог, встановлених планом зонування території, фізичні та юридичні особи несуть відповідальність відповідно до закону.

План зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.

План зонування території не підлягає експертизі.

11. Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі містобудівна документація) визначає Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за № 1468/20206 (далі - Порядок № 290).

За приписами пункту 4.1 цього Порядку рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно вимог пункту 4.6 Порядку №290 план зонування території може розроблятися у складі генерального плану населеного пункту або як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.

За правилами пункту 4.7 Порядку №290 план зонування території розробляється для всієї території населеного пункту або для її частини (кварталу, мікрорайону, іншого планувального утворення), першочергово - для історичних ареалів; інвестиційно привабливих територій; сформованих сельбищних територій існуючої забудови, де передбачаються окремі локальні перетворення, можлива реконструкція або розміщення окремих будівель і споруд. Послідовність розроблення та площі територій населеного пункту, для яких розробляються плани зонування, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури згідно з генеральним планом населеного пункту.

Генеральні плани населених пунктів, плани зонування території та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами (пункт 4.11 Порядку №290).

Пунктами 5.1 і 5.2 Порядку № 290 визначено, що рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі:

результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 № 170, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07.11.2005 за N 1268/20006;

виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту;

змін у видах функціонального використання окремих територій;

необхідності вирішення екологічних та інженерних питань;

виникнення потреби у розміщенні об`єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси;

необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.

Необхідність та параметри внесення змін до містобудівної документації обґрунтовуються відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури.

12. З 01.08.2018 набрав чинності ДБН Б. 1.1-22:2017 Склад та зміст плану зонування території, який затверджено Наказом Мінрегіонбуду №344 від 27.12.2017.

У вступі до ДБН Б. 1.1-22:2017 зазначено, що зонінг населеного пункту створюється з метою: регулювання планування та забудови територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів; раціонального використання території населеного пункту; забезпечення умов для реалізації планів і програм сталого розвитку населених пунктів, збереження природного середовища та охорони культурної спадщини; встановлення правових гарантій з використання і будівельної зміни нерухомості для власників і осіб, що мають намір придбати права володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, іншими об`єктами нерухомості; створення сприятливих умов для залучення інвестицій у будівництво шляхом забезпечення можливості вибору інвестором найбільш ефективного виду використання земельної ділянки для містобудівних потреб у відповідності з містобудівними регламентами; забезпечення вільного доступу громадян до інформації стосовно розвитку населеного пункту, взаємоузгодження державних інтересів, громади та інвесторів; забезпечення сумісності забудови окремих земельних ділянок з оточуючою забудовою та землекористуванням; сприяння реалізації завдань довгострокового розвитку міста, іншого населеного пункту з урахуванням його містобудівних особливостей, наявності об`єктів культурної спадщини, природно-заповідного фонду, соціального, економічного та екологічного стану.

У вищевказаних ДБН міститься розділ 8 Внесення змін та уточнень до плану зонування території, що зокрема передбачає і таке.

У план зонування можуть вноситись зміни та уточнення. Зміна передбачає:- зміну назви зони і коду класу об`єктів зонування території; - значну зміну меж (контурів) зон - п. 8.1 ДБН.

Відповідно до пункту 8.2 Підставою для розгляду питань про внесення змін до зонінгу може бути внесення змін до генерального плану; розроблення та затвердження ДПТ з уточненням рішень генерального плану; уточнення проходження червоних ліній (при розробленні плану червоних ліній); невідповідність зонінгу генеральному плану населеного пункту, нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам та іншим документам, земельному кадастру; надання фізичними, юридичними особами обґрунтованих пропозицій щодо зміни меж територіальних зон, зміни містобудівних регламентів; звернення органів державної влади щодо внесення змін до зонінгу відносно розташування об`єктів будівництва державного значення; звернення органів виконавчої влади населеного пункту щодо внесення змін до зонінгу відносно розташування об`єктів будівництва громадського значення або розміщення інвестиційних об`єктів; рішення органів місцевого самоврядування у разі необхідності вдосконалення порядку регулювання використання та забудови території населеного пункту; звернення фізичних та юридичних осіб, якщо є обґрунтовані підстави щодо реалізації положень зонінгу, які можуть привести до неефективного використання земельних ділянок для містобудівних потреб та об`єктів нерухомості, зниження їх вартості, перешкоджання реалізації прав і законних інтересів громадян та їх об`єднань.

13. Суди попередніх інстанцій встановили, що метою прийняття рішення Вінницької міської ради від 04.10.2019 №1981 «Про розроблення «Проекту внесення змін до Плану зонування м. Вінниці» визначено забезпечення можливості формування перспективних намірів освоєння існуючих промислових та комунально-складських територій для здійснення реновації, модернізації, ревіталізації діючих виробничих потужностей та необхідності відображення їх реалізації у матеріалах плану зонування міста.

При цьому, досліджуючи рішення Вінницької міської ради від 28.02.2020 № 2199 "Про затвердження "Проекту внесення змін до Плану зонування м. Вінниця", судами попередніх інстанцій встановлено, що вказане рішення прийняте відповідачем за результатами розгляду Проекту внесення змін до Плану зонування м. Вінниця (розробник МКП МВЦ МіА, 2019 р.), враховуючи відповідний протокол громадських слухань та відповідно до статті 18 Закон № 3038-VI, Постанови № 555, наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, керуючись частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР. Посилань на інші обставини і норми, які свідчать про наявність підстав для прийняття оскаржуваних рішень від 04.10.2019 № 1981 та від 28.08.2020 № 2199, а також іншу мету для їх прийняття, вступна частина вказаних рішень не містить.

14. Суди попередніх інстанцій додатково витребували у відповідача докази про наявність підстав для прийняття рішення про внесення змін до зонінгу. Оцінивши надані докази, врахувавши пояснення представника відповідача в судовому засіданні, суди попередніх інстанцій прийшли до висновку, що надані документи свідчать про сам факт вчинення дій, спрямованих відповідачем та Департаментом архітектури та містобудування Вінницької міської ради на внесення змін до плану зонування, однак не відображають, не обґрунтовують та не містять посилання на підстави, перелік яких визначений в підпункті 5.1 пункту 5 Порядку № 290 та підпункті 8.2 пункту 8 ДБН Б.1.1-22:2017 для прийняття відповідного рішення.

15. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів касаційного суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача правових підстав, перелік яких визначений в підпункті 5.1 пункту 5 Порядку № 290 та підпункту 8.2 пункту 8 ДБН Б.1.1-22:2017, для ініціювання змін до Плану зонування м. Вінниця, які лягли в основу прийнятих рішень в частині земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,0678 га, кадастровий номер 0510136600:02:051:0036.

16. Також суд касаційної інстанції зауважує, що пунктом 3.2 ДБН Б. 1.1-22:2017 визначені наступні терміни:

Містобудівний регламент - сукупність обов`язкових вимог до використання земельних ділянок, що встановлюються у межах відповідних територіальних зон і визначають дозволені види використання території земельних ділянок, граничні (мінімальні і (або) максимальні) розміри земельних ділянок, граничні параметри дозволеного будівництва та реконструкції об`єктів нерухомості, обмеження використання земельних ділянок і об`єктів нерухомості, що встановлюються відповідно до законодавства України. Містобудівні регламенти використовуються в процесі проектування, забудови та наступної експлуатації об`єктів.

Територіальна зона - територія (у визначених межах) на схемі зонування, стосовно якої встановлені містобудівні регламенти.

Територіальна підзона - частину зони, в межах якої деякі умови та обмеження використання та забудови земельних ділянок відрізняються від аналогічних показників територіальної зони, що пов`язано з відповідними планувальними обмеженнями.

Згідно ж пункту 4.8. цих норм основною складовою зонінгу є схема зонування, яка розробляється в цифровій векторній формі в державній системі координат УСК 2000.

На схемі зонування територія населеного пункту у відповідності з функціональним призначенням поділяється на територіальні зони, для кожної з яких встановлюється містобудівний регламент.

На схемі зонування відображаються межі та кодові позначення встановлених зонінгом територіальних зон та підзон.

17. Отже, пункти 3.2. та 4.8. ДБН Б. 1.1-22:2017 містять імперативну вимогу про встановлення для кожної територіальної зони містобудівного регламенту.

18. При цьому, пунктом 6.7 ДБН Б. 1.1-22:2017 визначено житлові зони Ж (зони житлової забудови). До житлових зон відносяться території, що призначаються для розташування житлових будинків, споруд для зберігання індивідуальних транспортних засобів, окремих вбудованих чи прибудованих об`єктів соціального і культурно-побутового обслуговування населення та інших об`єктів, що не потребують санітарно-захисних зон та не створюють негативного впливу на навколишнє середовище.

Житлові зони призначені для забудови житловими будинками різних типів і поверховості в залежності від місця розташування і характеру забудови території населеного пункту.

Житлові зони формуються на території існуючої сельбищної забудови населеного пункту та в районах, передбачених містобудівною документацією під нову житлову забудову.

Садибна забудова Ж-1 (зона садибної забудови) призначається для розташування одно-квартирних житлових будинків до 4 поверхів (включно з мансардним поверхом) із земельними ділянками або зблокованих житлових будинків на сусідніх земельних ділянках.

19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка, яка належить позивачці на праві приватної власності за адресою: АДРЕСА_1 , згідно рішення Вінницької міської ради від 04.07.2008 №2012, від 28.08.2015 №2258, від 25.05.2018 №1214, №27.06.2019 №1857 належить до зони Ж-1 та в межах території реконструкції садибної житлової забудови. При цьому, згідно витягу з плану зонування відповідно до рішення Вінницької міської ради від 28.02.2020 №2199 земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , відноситься до зони Ж-1-1 та знаходиться в межах території реконструкції садибної житлової забудови.

20. Також судами попередніх інстанцій досліджено Пояснювальну записку Плану зонування м. Вінниця 2015 року та встановлено, що в житловій зоні Ж містяться території, що призначаються для розташування житлових будинків, споруд для зберігання індивідуальних транспортних засобів, окремих вбудованих чи прибудованих об`єктів соціального і культурно-побутового обслуговування населення та інших об`єктів, що не потребують встановлення санітарно-захисних зон та не створюють негативного впливу на оточуюче середовище. Житлові зони призначені для забудови житловими будинками різних типів і поверховості в залежності від місця розташування і характеру забудови території.

Зона житлової забудови Ж-1 визначає розташування одноквартирних житлових будинків до 3 поверхів із земельними ділянками та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на суміжних земельних ділянках. Також, вказана зона містить супутні та допустимі види використання.

21. Дослідженням Пояснювальної записки «Проект внесення змін до плану зонування території м. Вінниця» 2020 року, судами попередніх інстанцій було встановлено, що його пунктом 2.1 визначено перелік зон та підзон за переважними, супутніми видами забудови та іншого використання земельних ділянок. У вказаному переліку визначено житлову зону Ж, до якої віднесено, зокрема:

-зону індивідуальної садибної житлової забудови Ж-1;

-підзону Ж-1-1 зони індивідуальної садибної житлової забудови Ж-1, яка призначена для розташування житлових будинків до 2-х поверхів ( 2 житлових поверхи із горищем або 1 житловий та мансардний поверх) включно із земельними ділянками або зблокованих житлових будинків на сусідніх земельних ділянках (блокування допускається не більше ніж з однією стороною житлового будинку);

-підзону Ж-1-2 зони індивідуальної садибної житлової забудови Ж-1, яка призначена для розташування житлових будинків до 3-х поверхів включно із земельними ділянками, господарськими будівлями та спорудами, а також одноквартирних житлових будинків підвищеного комфорту, котеджів (житло І категорії).

Пунктом 2.2 вищевказаного Проекту визначено перелік переважних, супутніх видів забудови та іншого використання земельних ділянок у кожній зоні, зокрема, вказаний розділ визначає містобудівний регламент для територіальних підзон Ж-1-1 ( зони Ж-1) індивідуальної садибної житлової забудови та Ж-1-2 підзони (зони Ж-1) індивідуальної садибної житлової забудови з встановленням переважних та супутніх видів забудови та іншого використання земельних ділянок.

При цьому, зона індивідуальної садибної житлової забудови Ж-1 не містить визначення містобудівного регламенту для вказаної зони.

22. Вказане суперечить пункту 4.10 ДБН Б.1.1-22:2017, згідно якого сукупність видів використання та граничних параметрів нового будівництва та реконструкції об`єктів нерухомості у складі містобудівного регламенту є однією для усіх об`єктів у межах відповідної зони (підзони), якщо інше не обумовлено у складі регламенту.

Містобудівні регламенти підзон можуть відрізнятись від містобудівного регламенту територіальних зон тільки за окремими показниками дозволеного будівництва, обумовленими дією планувальних обмежень.

Вичерпний перелік видів наведених планувальних обмежень наведено у цьому ж п. 4.10 ДБН Б.1.1-22:2017, до якого віднесено: обмеження за архітектурно-композиційними та планувальними критеріями: обмеження за вимогами охорони культурної спадщини; обмеження за вимогами охорони здоров`я та захисту життя; обмеження за природоохоронними вимогами; обмеження за інженерно-геологічними умовами.

При цьому, кожне із наведених планувальних обмежень визначається відповідними видами документації або законодавства.

Так, обмеження за архітектурно-композиційними та планувальними критеріями визначаються у відповідності з рішеннями затвердженої містобудівної документації - генерального плану, детальних планів.

Обмеження за вимогами охорони культурної спадщини визначаються матеріалами історико-архітектурного опорного плану, проектами зон охорони пам`яток культурної спадщини, меж і режимів використання історичних ареалів, затвердженими в установленому порядку.

Обмеження за вимогами охорони здоров`я та захисту життя визначаються санітарно- гігієнічними нормами.

Обмеження за природоохоронними вимогами визначається на підставі природоохоронного законодавства.

Обмеження за інженерно-геологічними умовами визначаються за узагальненими даними генерального плану і, за необхідності, уточнюються за даними інженерно-геологічних пошукових робіт.

23. Відтак, дослідивши зазначені докази, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що Проект внесення змін до Плану зонування м. Вінниця не містить будь-якого обґрунтування того, якими саме планувальними обмеженнями обумовлена зміна територіальної зони Ж-1 підзоною Ж-1 -1. Також розроблений Проект внесення змін до Плану зонування м. Вінниця не містить відповідних обґрунтування та підстав, які визначені п. 5.2 Порядку розроблення містобудівної документації та п. 4.10 ДБН Б.1.1-22:2017 щодо заміни територіальної зони Ж-1 підзоною Ж-1-1.

24. Такі висновки судів підтверджені висновком будівельно-технічної експертизи від 30.06.2022 № 20/05-2022, у якому зазначено: «У частині, яка стосується земельної ділянки площею 0,0678 га за кадастровим номером 0510136600:02:051:0036, розташованої за адресою Вінницька обл., м. Вінниця, вул. Блока, 24, затверджений рішенням Вінницької міської ради від 28.02.2020 №2199 «Проект внесення змін до Плану зонування м. Вінниця» не відповідає вимогам підпунктам 3.2, 4.8, 4.10 ДБН Б.1.1-22:2017 та пункту 5.2 Порядку розроблення містобудівної документації №290 від 16.11.2011, яка полягає у тому, що:

- наведеним Проектом не встановлено містобудівного регламенту для територіальної зони Ж-1, тоді як у межах зони Ж-1 містобудівні регламенти лише для підзон Ж-1-1, Ж-1-2;

- у вказаному Проекті відсутнє будь-яке обґрунтування того, якими саме планувальними обмеженнями обумовлена зміна територіальної зони Ж-1 підзоною Ж-1-1». Цей висновок оцінений судами попередніх інстанцій і врахований під час вирішення спору у справі.

25. Щодо доводів особи, яка подала касаційну скаргу про те, що на правовідносини, щодо яких виник спір у цій справі не поширюються норми Закону № 2354-VIII, оскільки види діяльності, щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, описані в Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», і в даному переліку відсутня обов`язковість здійснення даної процедури при додаванні підзон, а саме Ж-1-1, колегія суддів касаційного адміністративного суду зазначає, що згідно вимог частини 1 статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території підлягає стратегічній екологічній оцінці.

26. Законом № 2354-VIII регулюються відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, зокрема, для здоров`я населення, виконання документів державного планування та дія якого поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об`єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об`єктів природно-заповідного фонду (частина перша статті 2).

При цьому, частиною другою вказаної статті визначено, що дія цього Закону не поширюється на: 1) документи державного планування, що стосуються виключно національної оборони або дій у разі надзвичайних ситуацій; 2) бюджети, бюджетні програми та фінансові плани; 3) план відновлення та розвитку регіонів, плани відновлення та розвитку територіальних громад.

27. Пунктом 3 частини першої статті 1 Закону № 2354-VIІІ визначено, зокрема, що документи державного планування - стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування.

28. Відповідно до частин першої та другої статті 9 Закону № 2354-VIІІ етапами стратегічної екологічної оцінки є: 1) визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки; 2) складання звіту про стратегічну екологічну оцінку; 3) проведення громадського обговорення та консультацій у порядку, передбаченому статтями 12 та 13 цього Закону, транскордонних консультацій у порядку, передбаченому статтею 14 цього Закону; 4) врахування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій; 5) інформування про затвердження документа державного планування; 6) моніторинг наслідків виконання документа державного планування для довкілля, у тому числі для здоров`я населення.

Звіт про стратегічну екологічну оцінку, результати громадського обговорення та консультацій, проведених згідно із статтями 12 та 13 цього Закону, а також результати транскордонних консультацій, проведених відповідно до статті 14 цього Закону, враховуються в документі державного планування.

29. Згідно вимог частин першої, другої, четвертої-восьмої статті 10 Закону № 2354-VIІІ стратегічна екологічна оцінка здійснюється у процесі розроблення документа державного планування до його подання для затвердження. Здійснення стратегічної екологічної оцінки забезпечує замовник.

Для визначення обсягу досліджень, методів екологічної оцінки, рівня деталізації інформації, що має бути включена до звіту про стратегічну екологічну оцінку, та необхідності здійснення стратегічної екологічної оцінки незначних змін до документа державного планування, щодо якого раніше здійснювалася стратегічна екологічна оцінка, замовник подає заяву про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки (на паперових носіях та в електронному вигляді) до органів, зазначених у статті 8 цього Закону, - щодо документа державного планування місцевого та регіонального рівнів і оприлюднює її в порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, з метою одержання та врахування пропозицій і зауважень громадськості.

Заява про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки та (за наявності) проект документа державного планування оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб- сайті замовника з метою одержання та врахування зауважень і пропозицій громадськості. Замовник повідомляє громадськість про оприлюднення заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки та (за наявності) проекту документа державного планування у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 12 цього Закону, та забезпечує вільний доступ громадськості до цих документів протягом усього строку громадського обговорення, визначеного частиною п`ятою цієї статті.

Строк громадського обговорення заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки встановлюється замовником і не може становити менш як 15 днів з дня її оприлюднення.

Органи, зазначені у статті 8 цього Закону, - щодо проектів документів державного планування місцевого та регіонального рівнів надають у письмовій формі свої зауваження і пропозиції до заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки у строк, що не перевищує 15 днів з дня отримання такої заяви. За відсутності письмових зауважень і пропозицій протягом зазначеного строку замовник самостійно визначає обсяг досліджень та рівень деталізації інформації, що має бути включена до звіту про стратегічну екологічну оцінку.

Органи, зазначені у статті 8 цього Закону, - щодо документа державного планування місцевого та регіонального рівнів розглядають заяву про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, в якій передбачена необхідність здійснення стратегічної екологічної оцінки незначних змін до документа державного планування, щодо якого раніше здійснювалася стратегічна екологічна оцінка, приймають рішення про необхідність здійснення стратегічної екологічної оцінки цих змін, про що повідомляють заявника у письмовій формі у строк, визначений частиною шостою цієї статті.

Підставою для прийняття рішення про необхідність здійснення стратегічної екологічної оцінки незначних змін до документа державного планування, щодо якого раніше здійснювалася стратегічна екологічна оцінка, є критерії визначення наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, затверджені органом, зазначеним у статті 6 цього Закону.

Якщо замовник на підставі рекомендацій, передбачених частиною сьомою цієї статті, приймає рішення про нездійснення стратегічної екологічної оцінки незначних змін до документа державного планування, щодо якого раніше здійснювалася стратегічна екологічна оцінка, він оприлюднює таке рішення разом з його обґрунтуванням у порядку, передбаченому статтею 16 цього Закону.

30. Частинами другою та третьою статті 11 Закону № 2354-VIII визначено, що звіт про стратегічну екологічну оцінку складається до затвердження документа державного планування та містить з урахуванням змісту і рівня деталізації документа державного планування, сучасних знань і методів оцінювання таку інформацію: 1) зміст та основні цілі документа державного планування, його зв`язок з іншими документами державного планування; 2) характеристику поточного стану довкілля, у тому числі здоров`я населення, та прогнозні зміни цього стану, якщо документ державного планування не буде затверджено (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень); 3) характеристику стану довкілля, умов життєдіяльності населення та стану його здоров`я на територіях, які ймовірно зазнають впливу (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень); 4) екологічні проблеми, у тому числі ризики впливу на здоров`я населення, які стосуються документа державного планування, зокрема щодо територій з природоохоронним статусом (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень); 5) зобов`язання у сфері охорони довкілля, у тому числі пов`язані із запобіганням негативному впливу на здоров`я населення, встановлені на міжнародному, державному та інших рівнях, що стосуються документа державного планування, а також шляхи врахування таких зобов`язань під час підготовки документа державного планування; 6) опис наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, у тому числі вторинних, кумулятивних, синергічних, коротко-, середньо- та довгострокових (1, 3-5 та 10-15 років відповідно, а за необхідності - 50-100 років), постійних і тимчасових, позитивних і негативних наслідків; 7) заходи, що передбачається вжити для запобігання, зменшення та пом`якшення негативних наслідків виконання документа державного планування; 8) обґрунтування вибору виправданих альтернатив, що розглядалися, опис способу, в який здійснювалася стратегічна екологічна оцінка, у тому числі будь-які ускладнення (недостатність інформації та технічних засобів під час здійснення такої оцінки); 9) заходи, передбачені для здійснення моніторингу наслідків виконання документа державного планування для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; 10) опис ймовірних транскордонних наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення (за наявності); 11) резюме нетехнічного характеру інформації, передбаченої пунктами 1-10 цієї частини, розраховане на широку аудиторію. Звіт про стратегічну екологічну оцінку підписується всіма його авторами (виконавцями) із зазначенням їхньої кваліфікації.

31. Також частиною четвертою статті 2 Закону № 3038-VI встановлено, що містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку". Розділ "Охорона навколишнього природного середовища", що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".

32. Відповідно до вказаного нормативно-правового регулювання зазначених правовідносин колегія суддів касаційного суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що у складі містобудівної документації повинен бути звіт про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам частини другої статті 11 Закону № 2354-VIII. Такий звіт викладається у розділі «Охорона навколишнього природного середовища».

32. Дослідженням доказів у справі суди попередніх інстанцій встановили, що Вінницькою міською радою стратегічна екологічна оцінка змін до зонінгу не здійснювалась, чого не заперечує і відповідач. Відтак вірним є їх висновок про безпідставність доводів відповідача стосовно того, що в переліку видів діяльності щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля згідно Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» відсутня обов`язковість здійснення такої процедури при додаванні підзон, а саме Ж-1-1.

33. Такий висновок відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постановах від 11.07.2022 у справі №520/9684/19, від 15.07.2022 у справі №1.380.2019.004556.

34. Щодо доводів особи, яка подала касаційну скаргу, про те, що рішення судів попередніх інстанцій про визнання нечинним нормативно-правового акта в частині ухвалені без врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 15.10.2019 у справі № 911/1834/18, від 16.10.2019 у справі № 363/3101/17, Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.05.2019 у справі № 363/3786/17, то вони є безпідставними.

35. Доводи відповідача зводяться до того, що дія нормативно-правового акта поширюється на необмежене коло осіб, які не є персоніфікованими, та застосовується неодноразово. Відтак оскаржене рішення відповідача не може бути визнане нечинним частково, оскільки затверджує комплексний документ у цілому, а не в частині певних вулиць або земельних ділянок.

36. З цього приводу суд касаційної інстанції зауважує, що зазначені відповідачем судові рішення Верховного Суду висновку про неможливість визнати нормативно-правовий акт протиправним та нечинним в частині не містять. Більше того, норма частини дев`ятої статті 264 КАС України, яка регулює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, встановлює, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

37. Відтак суд касаційної інстанції визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, що відповідно до статті 350 КАС України, є підставою залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Вінницької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін