Окрема думка

від 04.06.2024 по справі 9901/190/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Гімона М. М.

/співпадаюча/

04 червня 2024 року

м. Київ

справа №9901/190/21

адміністративне провадження №П/9901/190/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 04.06.2024 відмовив у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Гео Форс Ойл» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служба безпеки України (далі - СБУ) про визнання протиправним і скасування указу в частині.

Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) усі питання, що виникають під час колегіального розгляду адміністративної справи, вирішуються більшістю голосів суддів. Суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Погоджуюсь з висновком Верховного Суду про відсутність підстав для задоволення позову, однак, вважаю, що мотиви для такого рішення суду мають бути доповнені іншими, у зв`язку з чим вважаю за необхідне викласти свою окрему думку.

1. У цій справі ТОВ «Гео Форс Ойл» просило суд визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25.03.2021 №123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України) від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ №123/2021) в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо Товариства (пункт 15 додатку до рішення від 19.03.2021), оскільки вважало застосування санкцій безпідставним, непропорційним та таким, що суперечить Конституції України.

Вирішуючи спір, суд встановив, що реалізація суверенного права України на захист здійснюється за наявності умов, встановлених частиною другою статті 1, та підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII). Застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) рішенням РНБО України від 19.03.2021 стало наслідком розгляду пропозицій СБУ.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд виходив з того, що Президент України, видавши оскаржуваний Указ, реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень. Указ є способом реалізації цих функцій. При цьому відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ в листі від 19.03.2021 №8/5/2-2592дск, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію. Доводи позивача більшою мірою зведені до незабезпечення стосовно нього ефективного державного управління, при цьому саме до відповідача скеровані претензії безпідставного застосування санкцій, без врахування прийняття цього рішення на підставі інформації наданої ініціатором (СБУ) та обговореної на засіданні координаційного (колегіального) органу (РНБО), що мало наслідком прийняття відповідного рішення.

У підсумку суд дійшов висновку, що оскаржуваний Указ Президента України прийнято у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а належних та допустимих доказів, які б спростовували такі висновки, позивач у ході розгляду справи не надав.

З таким висновком суду я погоджуюся, проте, вважаю за необхідне доповнити його мотивацію таким.

Дотримуючись положень конституційного принципу «розподілу влади», який заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим завданням є здійснення правосуддя, слід зазначити, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 07.07.2022 у справі №9901/348/21 сформулювала такі висновки.

Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон, як можна побачити зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.

Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначав підстави, умови, мету застосування санкцій.

Системний аналіз Закону № 1644-VII, з огляду на його мету і сферу застосування, не дає підстав вважати, що до резидентів України в будь-якому разі не можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Це випливає з того, що за змістом пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону держава зобов`язана реагувати на дії будь-якого суб`єкта, який створює реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяє терористичній діяльності та/або порушує права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводить до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

У постанові від 13.01.2021 у справі №9901/405/19 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

Оцінюючи наведені у документах, що містять інформацію з обмеженим доступом, обставини і факти, немає об`єктивних підстав сумніватися у наявності правових і фактичних підстав для вжиття до позивача заходів, передбачених Законом № 1644-VII. При цьому ані Конституція України, ані Закон № 1644-VII, ані Закон України від 05.03.1998 № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР) не зобов`язують РНБО наводити у своєму рішенні мотиви з розкриттям змісту конкретних дій чи фактів щодо кожної з осіб, до яких пропонується застосувати відповідні санкції. Не ставиться таких вимог й до Указу Президента України про введення в дію відповідного рішення РНБО щодо застосування санкцій.

При цьому під час розгляду справи відповідні підстави, які стали приводом для застосування санкцій до позивача, були безпосереднім предметом дослідження судом. Нормативні та фактичні підстави для застосування санкцій до позивача були підтверджені у суді. Президент України, РНБО та СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України. Позивач під час розгляду справи виявлені СБУ факти і обставини не спростував, а здебільшого доводив, що зі змісту оскаржуваного Указу і відповідного рішення РНБО таких не вбачається. Однак, беручи до уваги вид інформації, яка ідентифікує позивача як суб`єкта, на якого накладаються санкції, і те, що така інформація має обмежений доступ та зібрана в процесі контррозвідувальної діяльності у сфері оборони країни, а також те, що відображення цієї інформації як мотивів для прийняття рішення щодо застосування санкцій законом не передбачено, то такі адміністративні акти за формою та змістом повністю відповідають вимогам законодавства.

Проаналізувавши в межах поставленого питання позицію сторін у справі, надані на їх підтвердження докази, наявні підстави для висновку, що встановлені СБУ обставини і зібрані з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування матеріали у сукупності, є належними підставами для внесення пропозицій до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача. При цьому, обсяг і результат їх оцінки перебуває поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Такими повноваженнями наділене виключно РНБО згідно із Конституцією України та Законом № 183/98-ВР. При цьому саме Президент України під час введення в дію рішення РНБО здійснює оцінку наявності і достатності підстав для введення санкцій.

Ознак порушення меж дискреції Президентом України під час вирішення питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій суд не встановив.

За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані Указ та Рішення РНБО.

Таким чином, погоджуюся, що відповідач прийняв оскаржуваний Указ на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.

2. Разом з тим, не можу погодитися із частиною мотивації судового рішення, яка викладена колегією суддів зокрема при відхиленні доводів позивача щодо порушення Указом Президента України № 123/2021 принципу пропорційності, а також щодо обрання належного способу захисту прав позивача у спірних правовідносинах.

Суд відзначив, що санкції до позивача застосовані рішенням РНБО на підставі пропозицій СБУ, а тому саме ці суб`єкти владних повноважень наділені повноваженнями ініціювати та вирішувати питання щодо їх скасування чи зміни. Водночас у судовому засіданні представник позивача повідомила, що Товариством дії, бездіяльність, рішення РНБО та СБУ щодо скасування або зміни введених щодо нього санкцій до суду не оскаржувалися.

Колегія суддів вважала недоречними посилання представника позивача на те, що належним і достатнім способом захисту порушених прав позивача внаслідок застосування санкцій є саме оскарження відповідного Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО, оскільки вони не узгоджуються з приписами статті 5 Закону № 1644-VII, де передбачено, що належним способом внесення змін та скасування санкцій є тільки рішення органу, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону.

Тобто суд фактично висловив позицію про те, що обґрунтованість та підставність застосування санкцій не може бути предметом судового контролю у справі, в якій оскаржується Указ Президента України, оскільки в силу приписів статі 5 Закону № 1644-VII належним способом внесення змін та скасування санкцій після їх застосування і уведення в дію є тільки нове рішення органу, що прийняв рішення про їх застосування. При цьому Указ Президента України лише вводить в дію відповідне рішення РНБО і тому може бути перевірений судом лише в компетенційному та процедурному аспекті, але не в сутнісному.

Не можу погодитися з такими висновками, оскільки Указ Президента України, яким уведено в дію рішення РНБО про застосування санкцій, є саме тим індивідуальним актом, з виданням якого починає діяти рішення РНБО, яке стає частиною цього індивідуального акту. Отже, оскарження Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО про застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII є належним способом захисту права особи в судовому порядку. Право особи звернутися до РНБО або ініціатора застосування санкцій із заявою про їх зміну чи скасування не підміняє і не скасовує право особи на звернення до суду з позовом про оскарження відповідного Указу Президента України.

Суддя Микола ГІМОН