Постанова

від 02.07.2024 по справі 420/37067/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

------------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 липня 2024 р. Категорія 102020000м. ОдесаСправа № 420/37067/23Перша інстанція: суддя Бутенко А.В.,

час і місце ухвалення: письмове провадження,

м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача - Семенюка Г.В.,

суддів - Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.,

розглянувши у письмовому провадженні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Ради адвокатів Луганської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Голови Ради адвокатів Луганської області Мельнікова Олександра Абрамовича, Ради адвокатів Луганської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, -

встановиВ:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Голови Ради адвокатів Луганської області Мельнікова Олександра Абрамовича , Ради адвокатів Луганської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, мотивуючи його тим, що він звернувся до Ради адвокатів Луганської області із запитом на інформацію, спрямованим на офіційну електронну адресу Ради, у якому просив надати витяг із рішення конференції адвокатів про обрання ОСОБА_3 представником адвокатів регіону до складу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. Проте, станом на дату звернення до суду, будь-яка інформація про розгляд запиту на інформацію від відповідачів не надходила. Вважаючи таку бездіяльність протиправною позивач звернувся до суду з цим позовом.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність голови Ради адвокатів Луганської області Мельнікова Олександра Абрамовича по ненаданню відповіді на запит на інформацію ОСОБА_1 від 20 листопада 2023 року. Зобов`язано Раду адвокатів Луганської області розглянути запит на інформацію ОСОБА_1 від 20.11.2023 року щодо надання витягу із рішення конференції адвокатів про обрання ОСОБА_3 представником адвокатів регіону до складу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Рада адвокатів Луганської області подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою у задоволенні вимог позивача відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи частково позов, суд першої інстанції не врахував, що Рада адвокатів Луганської області не отримувала вищевказані запит та повідомлення, оскільки вони не надходили на електронну пошту - ІНФОРМАЦІЯ_1 Позивач не надав доказів, що підтверджують факт саме отримання відповідачами його запиту щодо надання вищевказаної інформації. Крім того, під час розгляду справи судом першої інстанції не було перевірено чи було позивачем належним чином підписано запит від 20.11.2023 року електронним цифровим підписом або кваліфікованим електронним підписом.

ОСОБА_1 було надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року винесено законно та обґрунтовано, а тому підстави для його скасування відсутні. Крім того, позивач вказує, що Мельніков О.А. зареєстрований підписантом та керівником Ради адвокатів Луганської області строком на п`ять років (07 жовтня 2017 року - 07 жовтня 2022 року), тому на час подання апеляційної скарги повноваженнями підписанта та керівника Ради адвокатів Луганської області він не володів та просив закрити апеляційне провадження.

Радою адвокатів Луганської області було надано відповідь на відзив у якій зазначено, що відповідно до рішення № 79 від 05- 06.09.2022 року Рада адвокатів України зазначила, що задля недопущення інституційного дисконстинуїтету в адвокатурі, доцільним та обґрунтованим є застосування принципу інституційного континуїтету Національної асоціації адвокатів України до відповідних організаційних форм адвокатського самоврядування (члени органів адвокатського самоврядування, у разі закінчення строку обрання, продовжують виконувати свої повноваження до першого засідання новообраних членів органів адвокатського самоврядування після скасування чи припинення воєнного стану).

На підставі ст. 311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне:

Судом першої інстанції встановлено, що Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 20.11.2023 року та 28.11.2023 року (повторно) звернувся до Ради адвокатів Луганської області із запитом щодо надання витягу із рішення конференції адвокатів про обрання ОСОБА_3 представником адвокатів регіону до складу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

Проте жодної відповіді на вказаний запит не отримав.

Вважаючи таку бездіяльність протиправною позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції зазначив, що публічна інформація, крім встановлених законом випадків, є відкритою, а доступ до неї може забезпечуватися шляхом надання розпорядником інформації, до яких належать і суб`єкти владних повноважень, у встановлені законом строки інформації за відповідними запитами, зокрема, фізичних осіб, а перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію є вичерпним. За таких обставин, бездіяльність голови Ради адвокатів Луганської області Мельнікова Олександра Абрамовича по ненаданню відповіді на запит на інформацію ОСОБА_1 від 20 листопада 2023 року є протиправною.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду частково погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Спеціальним законом, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес є Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон №2939-VI).

За визначенням ст.1 Закону №2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Згідно з ч.1 ст.3 Закону №2939-VI, право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Стаття 4 вказаного вище Закону визначає принципи забезпечення доступу до публічної інформації, серед яких зокрема, прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

У відповідності до ст.5 Закону №2939-VI, доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:

1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень;

2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону;

3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації (ст.12 Закону №2939-VI).

У розумінні приписів ч.1 ст. 13 Закону № №2939-VI, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них; 5) юридичні особи публічного права, державні/комунальні підприємства або державні/комунальні організації, що мають на меті одержання прибутку, господарські товариства, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді, - щодо інформації про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага їх керівника, заступника керівника, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради.

На розпорядників інформації, визначених у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій цієї статті, юридичних осіб публічного права з числа розпорядників інформації, визначених у пункті 5 частини першої цієї статті, вимоги цього Закону поширюються лише в частині надання відповідної інформації за запитами.

Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Запит на інформацію, згідно з вимогами ч.1, 2-5 ст.19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

Письмовий запит подається в довільній формі.

Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

Згідно із ч.1 ст.14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; 6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Відповідно до п. 1 ч. 3, ч. 4, 5 ст. 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані 1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом; 2) використовувати її лише з метою та у спосіб, визначений законом; 3) вживати заходів щодо унеможливлення несанкціонованого доступу до неї інших осіб; 4) виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується.

Зберігання інформації про особу не повинно тривати довше, ніж це необхідно для досягнення мети, задля якої ця інформація збиралася.

Відмова особі в доступі до інформації про неї, приховування, незаконне збирання, використання, зберігання чи поширення інформації можуть бути оскаржені.

Так, відповідно до ч.1 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Відповідно до ст.7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

За правилами ст. 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту.

Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У відповідності до вимог ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Враховуючи вище викладене, суд дійшов висновку, що публічна інформація, крім встановлених законом випадків, є відкритою, а доступ до неї може забезпечуватися шляхом надання розпорядником інформації, до яких належать і суб`єкти владних повноважень, у встановлені законом строки інформації за відповідними запитами, зокрема, фізичних осіб, а перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію є вичерпним.

ОСОБА_1 20.11.2023 року та 28.11.2023 року (повторно) звернувся до Ради адвокатів Луганської області із запитом щодо надання витягу із рішення конференції адвокатів про обрання ОСОБА_3 представником адвокатів регіону до складу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

Проте жодної відповіді на вказаний запит не отримав.

Доводи апеляційної скарги, що апелянт не отримував запити позивача, судом не приймаються, оскільки вказані запити були направлені позивачем на офіційну електронну адресу Ради адвокатів Луганської області (Е-mail: ІНФОРМАЦІЯ_2), яка зазначена на офіційному веб-сайті відповідача за посиланням https://advokatura.lg.ua/kontakti/.

Також, апелянт у своїй апеляційній скарзі зазначає, що під час розгляду справи судом першої інстанції не було перевірено чи було позивачем належним чином підписано запит від 20.11.2023 року електронним цифровим підписом або кваліфікованим електронним підписом. Разом з тим, дана обставина мала б свідчити факт наявності файлу із запитом позивача та його неналежне оформлення. Однак, відповідач не надав доказів отримання запиту від 20.11.2023 року без електронного цифрового підпису.

Щодо способу захисту колегія зазначає про таке.

Позивач звернувся із позовом про визнання протиправною бездіяльність голови (посадової особи) Ради адвокатів Луганської області, проте як спосіб відновлення порушення права просив зобов`язати Раду адвокатів Луганської області надати запитувану інформацію.

За загальним правилом голова (посадова особа суб`єкта владних повноважень) не є розпорядником інформації, а відтак такі позовні вимоги формально не можуть бути задоволені.

Натомість колегія суддів вважає належним та ефективним способом захисту порушеного відповідачем-2 права позивача щодо отримання відповіді на свій запит - визнання протиправною бездіяльності Ради адвокатів Луганської області щодо не надання позивачу запитуваної інформації. Такий спосіб захисту спрямований на забезпечення справедливої сатисфакції та належного відновлення порушеного права позивача.

Аналогічний підхід до обрання належного способу захисту, зокрема у випадку, коли позивач не заявляв позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень, Верховний Суд застосував у постановах від 11.03.2019 у справі №П/9901/989/18/ та від 09.11.2020 у справі № 640/5681/19

Проаналізувавши викладене у сукупності, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що бездіяльність Ради адвокатів Луганської області по ненаданню відповіді на запит на інформацію є протиправною.

Рішенням Конституційного Суду України у справі № 3-рп/2003р від 30.01.2003 року визначено, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

При обранні способу відновлення порушеного права позивача суд виходить з принципу верховенства права щодо гарантування цього права ст.1 Протоколу № 1 до Європейської Конвенції з прав людини, як складової частини змісту і спрямованості діяльності держави, та виходячи з принципу ефективності такого захисту, що обумовлює безпосереднє поновлення судовим рішенням прав особи, що звернулась за судовим захистом без необхідності додаткових її звернень та виконання будь-яких інших умов для цього.

Оскільки відповідачем не розглянуто запит позивача у визначений Законом строк, суд не вбачає підстав для зобов`язання відповідача надати витребувану інформацію.

З урахуванням зазначеного, для належного захисту прав позивача, суд вважає за необхідне зобов`язати Раду адвокатів Луганської області розглянути запит на інформацію ОСОБА_1 від 20.11.2023 року щодо надання витягу із рішення конференції адвокатів про обрання ОСОБА_3 представником адвокатів регіону до складу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

Що стосується клопотання позивача про закриття апеляційного провадження, оскільки Мельніков О.А. зареєстрований підписантом та керівником Ради адвокатів Луганської області строком на п`ять років (07 жовтня 2017 року - 07 жовтня 2022 року), тому на час подання апеляційної скарги повноваженнями підписанта та керівника Ради адвокатів Луганської області він не володів.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до рішення № 79 від 05- 06.09.2022 року Рада адвокатів України зазначила, що задля недопущення інституційного дисконстинуїтету в адвокатурі, доцільним та обґрунтованим є застосування принципу інституційного континуїтету Національної асоціації адвокатів України до відповідних організаційних форм адвокатського самоврядування (члени органів адвокатського самоврядування, у разі закінчення строку обрання, продовжують виконувати свої повноваження до першого засідання новообраних членів органів адвокатського самоврядування після скасування чи припинення воєнного стану). Отже, клопотання позивача про закриття апеляційного провадження по справі, задоволенню не підлягає.

Відповідно до положень частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального та процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції зазначає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову, оскільки відповідач, як суб`єкт владних повноважень, діяв не у спосіб, що визначені законами та Конституцією України, однак суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи - невірно обрав спосіб відновлення порушеного права позивача, що є підставою для зміни рішення в цій частині.

Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Ради адвокатів Луганської області, - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року по справі № 420/37067/23 змінити, виклавши абзц. 2 у наступній редакції:

«Визнати протиправною бездіяльність Ради адвокатів Луганської області в особі голови Мельнікова Олександра Абрамовича по ненаданню відповіді на запит на інформацію ОСОБА_1 від 20 листопада 2023 року.»

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року по справі № 420/37067/23, - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Г.В. Семенюк Судді С.Д. Домусчі О.І. Шляхтицький