Постанова

від 24.07.2024 по справі 160/21719/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

24 липня 2024 року м. Дніпросправа № 160/21719/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Щербака А.А. (доповідач),

суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І.,

за участю секретаря судового засідання Тарантюк А.Р.

розглянувши в м. Дніпро у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Комунального закладу культури «Арттериторія» Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року (суддя Царікова О.В.) у справі за позовом Комунального закладу культури «Арттериторія» Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про визнання протиправною та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Комунальний заклад культури «Арттериторія» Дніпровської міської ради звернувся з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про визнання протиправною та скасування вимоги.

Позивач просить визнати протиправною та скасувати Вимогу про усунення виявлених порушень №040404-15/2291-2023 від 29.03.2023.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.

Позивачем подана апеляційна скарга, просить рішення суду першої інстанції скасувати, позов задовольнити.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

Зазначено, що судом не враховано ст. 8, п. 7,10, 13 ст. 10, ч.2 ст. 15 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», абз. 6 п. 2, п. 16, 17, 26 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою КМУ від 01.08.2013 №631, пп. 16, 23 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою КМУ від 03.02.2016 №43, що письмова вимога породжує правові наслідки та має бути предметом судового контролю.

Зазначено, що суд не врахував правової позиції Верховного Суду, зокрема у постановах від 12.05.2022 справа №620/4169/20, від 22.10.2020 справа №820/3089/17, від 06.08.2020 справа №826/6254/17.

Також зазначено, що оскаржена вимога в частині, що не була позивачем виконана, є протиправною.

Представник позивача апеляційну скаргу підтримав.

Представник відповідача проти задоволення апеляційної скарги заперечував.

Колегія суддів зазначає наступне.

Як було встановлено судом першої інстанції, Комунальний заклад культури «Арттериторія» Дніпровської міської ради, ідентифікаційний код юридичної особи 44286447, зареєстрований у встановленому порядку як юридична особа, про що вчинено запис №1002241070002098501, основний вид економічної діяльності згідно КВЕД 90.01 Театральна та концертна діяльність.

Відповідно до пп. 1 п. 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 (далі Порядок №631) із змінами, п. 9 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23, із змінами, на підставі наказу про призначення перевірки закупівлі від 18.01.2023 №9 та направлення від 18.01.2023 №39, виданого начальником Східного офісу Держаудитслужби Васильєвим О.В., начальником відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури Східного офісу Держаудитслужби Широковою І.О. проведено перевірку закупівель, здійснених комунальним закладом культури «Арттериторія» Дніпровської міської ради, які оприлюднені в електронній системі закупівель за номерами UA-2022-09-13-011403-а, UA-2022-11-22-017163-а, у період з 19.01.2023 по 15.02.2023 (20 робочих днів).

Перевірку проведено у відповідності до питань програми, з відома директора КЗК «Арттериторія» ДМР ОСОБА_2 та у присутності уповноваженої особи, відповідальної за організацію та проведення процедур закупівель ОСОБА_3 та головного бухгалтера ОСОБА_4 .

За результатами проведеної перевірки Східним офісом Держаудитслужби складено Акт від 22.02.2023 №04.04-27/1 перевірки закупівель, здійснених комунальним закладом культури «Арттериторія» Дніпровської міської ради, яким встановлено наступні порушення за розділом «Стан розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів. Правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості. Стан претензійно-позовної роботи» встановлено фінансових порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків) Закладу на загальну суму 87886,53 грн, які у ході перевірки не відшкодовано.

У зв`язку з тим, що під час проведення перевірки виявлені порушення не усунуті, на підставі п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 7 с. 10, ч. 2 ст. 15 Закону України від 26.01.1993 №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пп. 7 п. 4, пп. 14 п. 6 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 №23, п. п. 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Східним офісом Держаудитслужби позивачу направлено вимогу «Про усунення виявлених порушень» №040404-15/2291-2023 від 29.03.2023 зі строком зворотного інформування до 28.04.2023.

У зазначеній вище вимозі контролюючого органу зазначено наступне:

1) На порушення вимог п. 6.16 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад на території України від 01.11.2021 №281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві», п. 2.2 «Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно-будівельні роботи. Вказівки щодо застосування», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 15.06.2021 №156 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві» розділу ІХ НАБП (Нормативний акт з пожежної безпеки) Б.01.012-2019 «Правила з вогнезахисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26.12.2018 №1064, ч. 1 ст. 9 Закону України від 16.07.1999 №996-XIV «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність у частині внесення недостовірних даних до первинних документів встановлено незаконні витрати коштів міського бюджету внаслідок завищення вартості виконаних підрядником ФОП ОСОБА_1 послуг по об`єкту «Поточний ремонт споруд цивільного захисту (найпростішого укриття) в КЗК «Арттериторія» ДМР філія «Культурно-спортивний комплекс «Шинник» (підвального приміщення) за адресою: м. Дніпро, проспект Богдана Хмельницького, 118А», через необґрунтоване включення до актів виконаних будівельних робіт форми КБ-2в обсягів робіт, які документально не підтверджено, невірного застосування ресурсних елементних кошторисних норм на загальну суму 87082,58 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

2) На порушення вимог п. 6.16 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад на території України від 01.11.2021 №281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві», п. 1.14 «Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно-будівельні роботи. Вказівки щодо застосування», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 15.06.2021 №156 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві», ч. 1 ст. 9 Закону України від 16.07.1999 №996-XIV «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність у частині внесення недостовірних даних до первинних документів встановлено незаконні витрати коштів міського бюджету внаслідок завищення вартості виконаних підрядником ТОВ «Прагмат ДСК» послуг по об`єкту «Поточний ремонт покрівлі з усунення аварії в будівлі КЗК «Арттериторія» ДМР в філії «Культурно-спортивний комплекс «Шинник» (підвального приміщення) за адресою: м. Дніпро, проспект Богдана Хмельницького, 118А», через необґрунтоване включення до актів виконаних будівельних робіт форми КБ-2в обсягів робіт, які документально не підтверджено, на загальну суму 803,954 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

Внаслідок виявлених порушень, в означеній вимозі Східний офіс Держаудитслужби вимагає наступне:

- відповідно до норм статей 193, 217, 218, 222, 224 Господарського кодексу України забезпечити відшкодування на користь Закладу завищеної вартості послуг з поточного ремонту споруд цивільного захисту (найпростішого укриття) в КЗК «Арттериторія» ДМР філія «Культурно-спортивний комплекс «Шинник» (підвального приміщення) за адресою: м. Дніпро, проспект Богдана Хмельницького, 118А, підрядником ФОП ОСОБА_1 на суму 87082,58 грн з подальшим перерахуванням в дохід міського бюджету зазначених коштів в повному обсязі;

- відповідно до норм статей 193, 217, 218, 222, 224 Господарського кодексу України забезпечити відшкодування на користь Закладу завищеної вартості послуги з поточного ремонту покрівлі з усунення аварії в будівлі КЗК «Арттериторія» ДМР в філії «Культурно-спортивний комплекс «Шинник» за адресою: м. Дніпро, проспект Богдана Хмельницького, 118А, підрядником Товариством з обмеженою відповідальністю «Прагмат ДСК» на суму 803,954 грн з подальшим перерахуванням в дохід міського бюджету зазначених коштів в повному обсязі.

Позивач звернувся до суду із цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що пункти 2, 3 зобов`язальної частини спірної вимоги вказують на порушення вимог чинного законодавства, що призвели до заподіяння збитків, шкоди, їх розмір і необхідність усунення цих порушень, а також вимога вказує на забезпечення повернення коштів, зокрема, і такий визначений відповідачем спосіб усунення порушення, як забезпечення відшкодування коштів певними підрядниками, що отримували кошти за виконання відповідних робіт.

За висновками суду першої інстанції пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків, відшкодування коштів, мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII).

За приписами частини другої статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII серед головних завдань органу державного фінансового контролю є, зокрема здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності […] в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів […] або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII визначено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 1 Положення Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно пункту 7 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550.

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до пункту 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону № 2939-XII та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом № 2939-XII (пункт 5 Порядку № 550).

Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом.

За змістом пунктів 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46 Порядку № 550). Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.

Суд першої інстанції, відмовляючи у позові, виходив з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Колегія суддів враховує, що зі змісту спірної вимоги вбачається, що вона не містить прямої вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на необхідність забезпечення їх відшкодування.

Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17 та від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18.

Як вбачається з позову, позивач просить визнати протиправною та скасувати Вимогу про усунення виявлених порушень №040404-15/2291-2023 від 29.03.2023.

Проте з матеріалів справи вбачається, що позивачем було частину порушень усунуто, та позивач не згодний з порушеннями, які викладені у наступних пунктах акту:

Порушення по п.28 Акту КБ-2в, що полягає у завищенні трудових витрат і відповідно, розміру заробітної плати у розмірі 2 801,63 грн.;

Порушення по п.29 Акту КБ-2в, що полягає у завищенні трудових витрат і відповідно, розміру заробітної плати у розмірі 1 286,68 грн.;

Порушення по п.30 Акту КБ-2в, що полягає у відсутності документального підтвердження виконання будівельної роботи п.28 та п.29 з урахуванням матеріалу в розмірі 2 023,56 грн.;

Порушення по п.38 Акту КБ-2в, що полягає у невірному застосуванні будівельної норми, а саме, замість норми РН12-66-1 застосовано РН12-1-1 внаслідок чого, збитки склали 5 040,57 грн.;

Порушення по п.61 Акту КБ-2в, що полягає у тому, що виконання будівельної роботи не підтверджено контрольними обмірами, внаслідок чого спричинено збитки у розмірі 1 404,84 грн.;

Порушення по п.62 Акту КБ-2в, що полягає у тому, що об`єми матеріалів не підтверджено контрольними обмірами внаслідок чого, завдано збитків на суму 2 742,00 грн.;

Порушення по п.85 Акту КБ-2в, полягає у невірному застосуванні будівельної норми а саме, замість РН17-4-5 застосована РН17-11-1, що спричинило збитки у розмірі 2 242,31 грн.;

Порушення по п.93 Акту КБ-2в, що полягає у тому, що виконання будівельної роботи не підтверджено контрольними обмірами на суму 329,00 грн.;

Порушення по п.94 Акту КБ-2в, що полягає у тому, що об`єми матеріалів не підтверджено контрольними обмірами на суму 3 893,36 грн.;

Порушення по п.106 Акту КБ-2в, що полягає у тому, що об`єми матеріалів не підтверджено контрольними обмірами на суму 14,40 грн.;

Порушення по п.119 Акту КБ-2в, що полягає у тому, що об`єми матеріалів не підтверджено контрольними обмірами на суму 236,00 грн.

Всього на загальну суму 22014, 35грн. по підряднику ФОП ОСОБА_1 .

Матеріалами справи підтверджено надання позивачем заперечень до акту №04.04.-27/1 від 22.02.2023, в якому позивачем про надання доказів щодо виправлення виявлених порушень (а.с.47 том 1).

Як вбачається з висновку на заперечення до акту, заперечення не було прийнято з тих підстав, що позивачем не додано доказів на підтвердження заперечень ( (а.с. 51 том 1).

Проте, колегія суддів звертає увагу, що матеріали справи містять додані позивачем до заперечень докази на усуненні спірних порушень. Відповідачем зазначене до уваги не було прийнято без достатніх обґрунтувань та дослідження наданих позивачем доказів.

Враховуючи положення частини 2 статті 77 КАС України, колегія суддів доходить висновку, що відповідачем не було доведено правомірність спірної вимоги в частині суми 22 014, 35 грн.

Враховуючи, що позивач фактично не згодний зі спірною вимогою в частині необхідності забезпечити відшкодування на користь Закладу завищеної вартості послуг з поточного ремонту споруд цивільного захисту (найпростішого укриття) в КЗК «Арттериторія» ДМР філія «Культурно-спортивний комплекс «Шинник» (підвального приміщення) за адресою: м. Дніпро, проспект Богдана Хмельницького, 118А, підрядником ФОП ОСОБА_1 на суму 22 014, 35 грн. позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Керуючись ст. ст. 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального закладу культури «Арттериторія» Дніпровської міської ради задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року у справі за позовом Комунального закладу культури «Арттериторія» Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про визнання протиправною та скасування вимоги скасувати.

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати пункт 2 вимоги про усунення виявлених порушень №040404-15/2291-2023 від 29.03.2023 в сумі 22 014, 35 грн.

В іншій частині у задоволенні позову відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до суду касаційної інстанції в строк, передбачений ст. 329 КАС України.

Постанова у повному обсязі складена 25 липня 2024 року.

Головуючий - суддяА.А. Щербак

суддяН.П. Баранник

суддяН.І. Малиш