Постанова

від 06.08.2024 по справі 320/46789/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/46789/23 Суддя першої інстанції: Парненко В.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Шведа Е.Ю.,

суддів - Голяшкіна О.В., Мельничука В.П.,

при секретарі - Левкович А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу керівника Тернопільської окружної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року у справі за адміністративним позовом керівника Тернопільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області до Акціонерного товариства «Українська залізниця», третя особа - Тернопільська міська рада, про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У вересні 2023 року керівник Тернопільської окружної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області (далі - Позивач, ГУ ДСНС у Тернопільській області) до Акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - Відповідач, АТ «Укрзалізниця»), третя особа - Тернопільська міська рада (далі - Третя особа, Тернопільська міськрада), про:

- визнання протиправною бездіяльності АТ «Укрзалізниця» щодо не приведення захисної споруди цивільного захисту - сховища з обліковим номером 72005, що знаходиться у м. Тернопіль, вул. Бродівська, 32в, у належний для його використання за призначенням стан;

- зобов`язання АТ «Укрзалізниця» привести захисту споруду цивільного захисту - сховище з обліковим номером 72005, що знаходиться у м. Тернопіль, вул. Бродівська, 32в, у стан, придатний для її використання за призначенням, у відповідності до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27.02.2024 позовну заяву залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України у зв`язку з відсутністю у ГУ ДСНС у Тернопільській області права на звернення до суду із вказаними позовними вимогами, а відтак неможливістю набуття останнім процесуального статусу позивача у цій справі.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Прокурор подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду і направити справу до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом не враховано, що невжиття компетентним органом необхідних для захисту інтересів держави заходів породжує у прокурора право на звернення до суду із таким позовом. Крім того, наголошує, що за змістом приписів Кодексу цивільного захисту України та ряду інших підзаконних актів саме на органи ДСНС України покладено обов`язок із здійснення контролю за готовністю захисних спору до використання за призначенням. Підкреслює, що після внесення до п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України змін у територіальних органів ДСНС України виникли повноваження на звернення до суду із вказаними у цій справі вимогами, чим ГУ ДСНС у Тернопільській області не скористалося, обмежуючись посиланням на заборону проведення перевірок. Підкреслює на важливості утримання об`єктів цивільного захисту у належному стані з огляду на триваючий воєнний стан з метою забезпечення безпеки громадян, що неодноразово підтверджувалося Шостим апеляційним адміністративним судом.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.03.2024 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 19.07.2024.

У відзиві на апеляційну скаргу АТ «Укрзалізниця» просить відмовити в її задоволенні, а ухвалу суду залишити без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, якій може і бажає захищати інтереси держави. Водночас, у спірному випадку ГУ ДСНС у Тернопільській області не наділена повноваженнями звертатися до суду із вказаними позовними вимогами, не набуло воно такої дієздатності й з внесенням до п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України змін, а відтак суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про необхідність залишення позову без розгляду. Крім іншого, зауважує, що ГУ ДСНС у Тернопільській області повідомляла Прокурора про відсутність повноваження на звернення до суду із такими позовними вимогами.

Відзиву на апеляційну скаргу від інших учасників справи не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2024 продовжено строк розгляду справи та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні на 06.08.2024.

Протокольною ухвалою від 06.08.2024 залишено без розгляду клопотання керівника Тернопільської окружної прокуратури про зупинення провадження у справі до завершення касаційного перегляду справи №260/4199/22 з огляду на те, що Прокурором це клопотання не було підтримано.

У судовому засіданні Прокурор доводи апеляційної скарги підтримав та просив її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній мотивів і підстав.

Представник Відповідача наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а ухвали суду першої інстанції без змін.

Інші учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибув.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що захист прокурором інтересів держави можливий у два самостійних способи - якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; якщо такий орган відсутній. У першому випадку прокурор повинен довести нездійснення чи неналежне здійснення державним органом захисту інтересів держави, у той час як у другому - здійснювати такий захист самостійно. При цьому альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінником належного суб`єкта владних повноважень прокурор бути не може. За таких обставин, зважаючи на відсутність у ГУ ДСНС у Тернопільській області передбачених законом повноважень на звернення до суду із вказаними позовними вимогами, а відтак неможливість набуття останнім процесуального статусу позивача у цій справі, суд першої інстанції прийшов до висновку про необхідність залишення позовної заяви без розгляду з підстав подання її особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Із змісту приписів ст. 46 КАС України вбачається, що в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно ч. ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно яких інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

За змістом правової позиції, викладеної Верховним Судом постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону дає підстави стверджувати, що, як правильно зазначив суд першої інстанції, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Водночас, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Матеріали справи свідчать, що, обґрунтовуючи своє право на звернення до суду із вказаним позовом, Прокурор зазначив, що за результатами оцінки стану готовності, експлуатації та використання сховища №207/72005, розташованого за адресою: м. Тернопіль, вул. Бродівська, 32-в, встановлено його неготовність використання за призначенням у серпні 2021 року, у серпні 2022 року та у серпні 2023 року (т. 1 а.с. 28-46, 48-52). Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради та Управлінням надзвичайних ситуацій Тернопільської міської ради неодноразово на адресу в.о. начальника спеціального сектору Тернопільської дирекції залізничних перевезень направлялися листи із вказівкою на необхідність виконати заходи щодо приведення в готовність до використання за призначенням сховища.

Тернопільська окружна прокуратура листом від 30.09.2022 №7283ВИХ-22, адресованим ГУ ДСНС у Тернопільській області, з метою вивчення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді з метою усунення порушень вимог законодавства щодо використання захисних споруд цивільного захисту населення направила запит щодо надання інформації про те, чи надходили на адресу органів ДСНС у Тернопільській області відомості від ВП «Рівненсько-Тернопільське територіальне управління філії центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» АТ «Укрзалізниця» щодо усунення порушень, виявлених під час проведення 12.08.2021 та 31.08.2022 оцінки стану її готовності та, у випадку позитивної відповіді, повідомлення щодо вжитих Позивачем заходів з метою усунення порушень вимог законодавства (т. 1 а.с. 76-80).

Листом від 13.10.2022 №64 003-3887/64 18/2 ГУ ДСНС у Тернопільській області повідомило Тернопільську окружну прокуратуру про те, що листа від ВП «Рівненсько-Тернопільське територіальне управління філії центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» АТ «Укрзалізниця» щодо усунення порушень, виявлених під час проведення 12.08.2021 та 31.08.2022 оцінки стану її готовності, не надходило. ГУ ДСНС у Тернопільській області не наділене повноваженнями щодо подання до адміністративного суду позовних заяв із вимогою приведення захисних споруд цивільного захисту у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням. Приведення захисних споруд у готовність покладається на їх балансоутримувачів (т. 1 а.с. 81).

З аналогічним за змістом запитом Тернопільська окружна прокуратура звернулася до ГУ ДСНС у Тернопільській області 30.12.2022 (№10017ВИХ-22; т. 1 а.с. 82-84), на який отримала відповідь від 09.01.2023 №64 23/1-109/64 23/1/2, що не надходило будь-яких відомостей від ВП «Рівненсько-Тернопільське територіальне управління філії центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» АТ «Укрзалізниця» щодо усунення порушень, виявлених під час проведення 12.08.2021 та 31.08.2022 оцінки стану її готовності, як і від Тернопільської районної військової адміністрації (т. 1 а.с. 85).

Листом від 20.02.2023 №50-86-1670ВИХ-23 Тернопільська окружна прокуратура звернулася до ГУ ДСНС у Тернопільській області та Тернопільського РУ ГУ ДСНС у Тернопільській області, в якому просила надати відомості про те, чи звертався відокремлений структурний підрозділ «Львівська дирекція» (у Тернопільському регіоні) філії «Центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» АТ «Укрзалізниця» до органів ДСНС України в Тернопільській області з проханням виключити з обліку фонду захисних споруд цивільного захисту сховище №72005; чи здійснено у 2023 році оцінку стану готовності захисної споруди; чи використовується така захисна споруда за призначенням (т. 1 а.с. 86-87).

У відповідь ГУ ДСНС у Тернопільській області листом від 29.03.2023 №64 005-1605/64 21/2 повідомило, що у 2023 році балансоутримувачем не надано акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, Позивачем ініційовано розгляд питання щодо стану готовності захисних споруд (т. 1 а.с. 88-92).

Листом від 20.07.2023 №50-86-7445ВИХ-23 Тернопільською окружною прокуратурою направлено ГУ ДСНС у Тернопільській області запит у порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», в якому висловлено прохання надати інформацію про те, чи: надходили на адресу Позивача у 2023 році акти оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером 72005 або відомості щодо заходів, які здійснювалися ГУ ДСНС у Тернопільській області для отримання такої інформації; погоджено ВП «Рівненсько-Тернопільське територіальне управління філії центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» АТ «Укрзалізниця» питання щодо виключення зазначеної захисної споруди цивільного захисту з фонду таких споруд; усунуто ВП «Рівненсько-Тернопільське територіальне управління філії центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» АТ «Укрзалізниця» на цей час порушення вимог законодавства щодо належного утримання такої захисної споруди цивільного захисту. Крім іншого, у запиті висловлено прохання вказати, які заходи вжито ГУ ДСНС у Тернопільській області з цією метою та чи буде останнє звертатися до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту в належний стан (т. 1 а.с. 93-98).

Листом від 27.07.2023 №64 003-3736/64 18/2 ГУ ДСНС у Тернопільській області повідомило Тернопільську окружну прокуратуру, що акт оцінки стану готовності сховища №72005 ВП «Рівненсько-Тернопільське територіальне управління філії центр будівельно-монтажних робіт та експлуатації будівель і споруд» АТ «Укрзалізниця» не надавався, на виконання протоколу регіональної комісії ТЕБ та НС при Тернопільській обласній військовій адміністрації від 02.06.2023 №4 робочою групою здійснено оперативну перевірку, згідно якої споруда визначена як не придатна для укриття населення, звернень щодо виключення сховища №72005 з електронного обліку фонду захисних споруд цивільного захисту на адресу ГУ ДСНС у Тернопільській області не надходило. Крім того, повідомлено, що на засіданні місцевої комісії з питань ТЕБ та НС при Тернопільській міській раді за ініціативи ГУ ДСНС у Тернопільській області розглянуто питання щодо стану приведення готовності захисних споруд цивільного захисту та прийнято рішення щодо приведення в стан готовності до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту, у тому числі і сховища №72005. Також зазначено, що позовної заяви до суду не подавалося, а у випадку скасування заборони на здійснення заходів державного нагляду (контролю), введеної постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303, Позивачем, за наявності підстав, будуть вживатися заходи реагування та адміністративного впливу в порядку, визначеному законом (т. 1 а.с. 99-103).

На переконання Прокурора, тривала бездіяльність ГУ ДСНС у Тернопільській області щодо невиконання вимог законодавства України щодо вжиття заходів з метою зобов`язання АТ «Укрзалізниця» привести захисну споруду №72005 до готового стану за призначенням свідчить про виникнення у керівника Тернопільської окружної прокуратури передумов для звернення до суду з позовом на захист інтересів держави у зв`язку із невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії російської федерації проти України.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідно до ч. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України; тут і надалі у редакції, чинній на час звернення до суду із вказаним позовом) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (ч. 15 ст. 32 КЦЗ України).

Згідно п. 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Відповідно до пунктів 9, 12 Порядку №138 утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства.

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі - Наказ №579).

За приписами пунктів 1, 7 розділу ІІ Наказу №579 споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до п. 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту;

- організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту;

- здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

- складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Отже, законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (п. 48 ч. 2 ст. 17-1 КЦЗ України). Відтак, Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача. При цьому, всупереч твердження Апелянта, внесення до п. 48 ч. 2 ст. 17-1 КЦЗ України змін шляхом додавання формулювання «з інших підстав, визначених законом» не наділяє автоматично органи ДСНС України повноваженнями звертатися до суду із цим позовом, позаяк норми закону, що б породжував у такого органу виникнення відповідного права, Прокурором не наведено.

Тому, у спірному випадку Прокурором у позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не наділений правом на звернення до суду з ним.

Варто зауважити, що з огляду на завдання та функції прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитись розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень. У свою чергу, судова колегія зазначає, що у випадку відсутності органу, який би міг захистити інтереси держави у визначений Прокурором спосіб, останній, обґрунтувавши це, не позбавлений права звернення до суду із таким позовом самостійно у процесуальному статусі позивача. Такий висновок узгоджується також із змістом постанови Верховного Суду від 25.07.2024 у справі №400/2496/23.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на наведене, суд першої інстанції, встановивши відсутність у ГУ ДСНС у Тернопільській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Тернопільської окружної прокуратури, прийшов до правильного висновку про наявність правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду

Аналогічна за змістом правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.12.2023 у справі №400/4238/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та постановив ухвалу з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 240, 242-244, 250, 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу керівника Тернопільської окружної прокуратури - залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя Е.Ю. Швед

Судді О.В. Голяшкін

В.П. Мельничук

Повний текст постанови складено та підписано 06 серпня 2024 року.