Постанова

від 15.08.2024 по справі 280/4708/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2024 року

м. Київ

справа №280/4708/21

адміністративне провадження № К/990/29780/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року (головуючий суддя Бойченко Ю.П.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року (головуючий суддя Юрко І.В., судді: Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.) у справі № 280/4708/21 за позовом ОСОБА_1 до Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, треті особи: Юльївський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області, Департамент освіти і науки Запорізької обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та часткове скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

08 червня 2021 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного з позовом до Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області (далі також відповідач), треті особи: Юльївський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області (далі також третя особа-1 або Юльївський НВК), Департамент освіти і науки Запорізької обласної державної адміністрації (далі також третя особа-2), у якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення восьмої сесії восьмого скликання Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 23 квітня 2021 року № 03 в частині припинення юридичної особи - Юльївський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області шляхом її приєднання до Новоолександрівської гімназії Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року позов ОСОБА_1 задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення восьмої сесії восьмого скликання Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 23 квітня 2021 року № 03 в частині припинення Юльївського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області (місцезнаходження: 70434, Запорізька обл., Запорізький район, с. Юльївка, вул. Дружби, буд. 8а, код ЄДРПОУ 26374366) шляхом її приєднання до Новоолександрівської гімназії Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області (місцезнаходження: 70433, Запорізька обл., Запорізький район, с. Новоолександрівка, вул. Шкільна, буд 14, код ЄДРПОУ 26404203).

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року у справі № 280/4708/21 залишено без змін.

31 жовтня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 27 жовтня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 12 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.

Інші учасники правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

Ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач є головою батьківського комітету Юльївського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області.

Позивач не погоджується з рішенням відповідача з тих підстав, що останнім не проведено інформаційно-роз`яснювальну роботу серед громадськості, не призначено і не проведено громадські обговорення (консультації) з питання ліквідації навчального закладу шляхом проведення загальних зборів громадян с. Юльївка, с. Запорожець, с. Шевченківське, с. Веселянка за місцем їх проживання для врахування їх думки, що суперечить вимогам чинного законодавства.

Водночас зауважує, що спірне рішення впливає на таке важливе конституційне право позивача (його дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Третя особа-2 у відзиві на позов наголосила, що Юльївський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області підзвітний та підконтрольний Новоолександрівській сільській раді Запорізького району Запорізької області, і саме цьому органу надано повноваження, зокрема, управління закладом освіти, організації матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

Відповідач у відзиві на позов зазначив, що спірне рішення жодним чином не порушує прав позивача та, відповідно, його дітей, оскільки ліквідація Юльївського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області не призводить до повного зникнення закладів освіти з території Новоолександрівської територіальної громади, освітній процес забезпечується іншими закладами, в тому числі, але не виключно Новоолександрівською гімназією Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, до якої шляхом реорганізації приєднано третю особу-1.

Зауважує, що на цей час Новоолександрівською сільською радою Запорізького району Запорізької області статут територіальної громади не прийнято, а проведення громадських слухань є правом територіальної громади. З цього приводу зазначає, що місцеві мешканці та позивач не ініціювали проведення громадських слухань. В свою чергу право територіальної громади на зустріч з депутатами та посадовими особами місцевого самоврядування з питання оскаржуваного рішення не обмежувалось ні у який спосіб.

Відповідач відхиляє твердження про необхідність проведення громадських слухань в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 «Про затвердження Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики» з огляду на те, що вказаний нормативно-правовий акт застосовується під час проведення громадського обговорення із виконавчим органом влади, до яких відповідач, як орган місцевого самоврядування, не відноситься та для органу місцевого самоврядування носить рекомендаційний, тобто не обов`язковий характер.

Водночас зауважує, що оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом, оскільки є індивідуальним актом і, відповідно, обов`язковість проведення консультацій з громадськістю у формі публічного обговорення є необов`язковою.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Новоолександрівська сільська рада Запорізького району Запорізької області є засновником Юльївського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області, що не заперечується учасниками справи.

Рішенням восьмої сесії восьмого скликання Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 23 квітня 2021 року № 03 «Про зміну найменування Новоолександрівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Запорізького району Запорізької області, зміну типу закладу та припинення Юльївського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області, Новоолександрівського комунального дошкільного навчального закладу «Калинка» Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області шляхом їх приєднання до Новоолександрівської гімназії Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області» вирішено, серед іншого, припинити Юльївський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області (місцезнаходження: 70434, Запорізька обл., Запорізький район, с. Юльївка, вул. Дружби, буд. 8а, код ЄДРПОУ 26374366) шляхом його приєднання до Новоолександрівської гімназії Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області (місцезнаходження: 70433, Запорізька обл., Запорізький район, с.Новоолександрівка, вул.Шкільна, буд 14, код ЄДРПОУ 26404203)(пункт 2 рішення).

27 квітня 2021 року до Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області надійшло колективне звернення батьків учнів Юльївського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області та жителів с.Юльївки, відповідно до якого вони вважають вищезазначене рішення незаконним та просять скасувати його. У зверненні, зокрема, зазначено, що при прийнятті спірного рішення їх думку не враховано. Звернення підписано 59-тю особами, в тому числі й позивачем.

Листом від 24 травня 2021 року № 02-24/454 позивача повідомлено, крім іншого, що до проведення сесії сільської ради проведені зустрічі з представниками громадськості населених пунктів: с. Новоолександрівка, с.Григорівка, с.Веселянка, с.Юльївка, на яких обговорено питання припинення Юльївського НВК, за участю сільського голови, секретаря сільської ради, начальника відділу освіти, а також, за участю ОСОБА_1. Водночас в цьому листі зазначено, що підстави для скасування рішення від 23 квітня 2021 року № 03 відсутні.

Не погодившись із рішенням восьмої сесії восьмого скликання Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 23 квітня 2021 року № 03 в частині припинення Юльївського НВК, позивач оскаржив таке рішення до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спірне рішення прийняте з порушенням встановленої процедури, що є підставою для його скасування.

За позицією судів попередніх інстанцій, оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право мешканців села Юльївка Запорізького району Запорізької області, як право на освіту, а отже є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті такого рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено відсутність доказів того, що прийняттю оскаржуваного рішення передувало належне публічне громадське обговорення можливості його прийняття з урахуванням інтересів батьків та дітей.

Водночас судами встановлено відсутність доказів того, що відповідач оприлюднив інформацію про проведення обговорення на офіційному веб-сайті сільської ради або за відсутності відповідної технічної можливості в інший прийнятний спосіб, що, в свою чергу, надало б можливість бути присутніми на таких зустрічах усім заінтересованим особам.

Водночас судами критично оцінено твердження відповідача про те, що Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03 листопада 2010 року (далі також Порядок № 996) не може застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки даний Порядок регулює питання проведення консультацій з громадськістю з питань, що стосуються, зокрема, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Судами попередніх інстанцій враховані правові висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а, від 30 грудня 2020 року у справі № 2140/1580/18, від 02 лютого 2021 року у справі № 620/3135/19.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що Порядок № 996 застосовується під час проведення громадського обговорення із виконавчим органом влади, до яких відповідач, як орган місцевого самоврядування, не відноситься та для органу місцевого самоврядування носить рекомендаційний характер.

Також зазначає, що відповідно до частини третьої статті 8 Закону України «Про місцеве самоврядування» порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Водночас стверджує, що Новоолександрівською сільською радою Запорізького району Запорізької області статут територіальної громади не прийнято, а проведення громадських слухань є правом, а не обов`язком територіальної громади.

З огляду на зазначене, скаржник наполягає на наявності підстав для відступу від правового висновку, сформованого у постанові Верховного Суду від 02 лютого 2021 року у справі № 620/3135/19 про обов`язковість обговорення проектів рішень органом місцевого самоврядування.

Скаржник вважає, що спірне рішення не є нормативно-правовим актом, відповідно обов`язковість проведення консультацій з громадськістю у формі публічного обговорення є необов`язковою.

На думку скаржника, спірне рішення жодним чином не порушує прав позивача та відповідно його дітей, оскільки ліквідація третьої особи-1 не призводить до повного зникнення закладів освіти з території Новоолександрівської територіальної громади, освітній процес забезпечується іншими закладами.

Водночас зауважує, що управління громадою є процесом, що включає в себе різноманітні фактори, в тому числі щодо організації надання освіти на відповідній території, а саме доцільність утримувати велику кількість навчальних закладів, за умови неповного заповнення навчальних класів, як наслідок витрачання коштів громади не за формальних підстав, а з метою надання якісної освіти.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За приписами статті 2 та частини четвертої статті 242 КАС України судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

За приписами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Статтею 53 Конституції України передбачено, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 4 березня 2004 року № 5-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що в аспекті конституційного подання положення частини третьої статті 53 Конституції України «держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах» у контексті частин першої, другої та четвертої зазначеної статті необхідно розуміти так:

- доступність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України, означає, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості для реалізації цього права;

- безоплатність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту означає можливість здобуття освіти в державних і комунальних навчальних закладах без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги визначених законодавством рівня, змісту, обсягу і в межах тих видів освіти, безоплатність яких передбачена частиною третьою статті 53 Конституції України.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначених міжнародних актів, зокрема у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а та від 8 серпня 2023 року у справі № 460/25721/22, від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22.

Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з частиною першою стаття 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Водночас абзацом 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР установлено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Тобто, рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.

У свою чергу, частиною 1 статті 13 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» (далі також Закон № 2145-VIII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи.

Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.

Відповідно до частини третьої статті 66 Закону № 2145-VIII сільські, селищні ради: відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та початкової освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти; здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.

Згідно із частиною першою статті 32 Закону України від 16.01.2020 № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» (далі також Закон № 463-IX у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, серед іншого, що рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства.

Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.

Відповідно до частини другої статті 32 Закону № 463-IX у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Реорганізація і ліквідація закладів загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника.

Отже, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, саме до компетенції сільської ради (у спірних правовідносинах), як засновника, належать повноваження приймати рішення про заснування закладів освіти, їх реорганізацію, перепрофілювання (зміну типу) та ліквідацію. Однак, відповідні рішення органу місцевого самоврядування мають прийматися з урахуванням спеціальних законів.

Відповідно до статті 8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Отже, рішення про ліквідацію, реорганізацію, інші зміни організаційного характеру щодо навчального закладу приймається його засновником або уповноваженим ним органом після попереднього обговорення проєкту відповідного рішення.

Тотожна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22.

Згідно зі статтею 13 Закону № 280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики.

За змістом пункту 1 Порядку № 996 цей Порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - консультації з громадськістю).

В свою чергу пунктом 5 Постанови КМУ № 996, якою затверджено Порядок, передбачено рекомендувати органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

Отже, колегія суддів критично оцінює доводи скаржника про те, що зазначений Порядок № 996 не застосовується до спірних правовідносин.

Відповідно до пункту 3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Водночас згідно пункту 12 цього Порядку в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Справи, предмет спору у яких виник у правовідносинах, подібних до справи, яка розглядається, вже були предметом розгляду у Верховному Суді, зокрема, у постанові від 06.02.2019 (справа №720/1536/16-а) колегія суддів Касаційного адміністративного суду, посилаючись на раніше висловлену Верховним Судом правову позицію у постанові від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, дійшла таких висновків:

« 35. …рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.

45. …консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

46. Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

50. Як зазначено у статті 3 Конвенції «Про права дитини», схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблей ООН від 20.11.1989 №44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

51. Отже, у випадку наявності будь-якої правової колізій, неповноти, нечіткості або суперечливості законодавства, що регулює спірні правовідносини, що стосуються інтересів дітей, з урахуванням положень статті 3 Конвенції «Про права дитини», пріоритети повинні надаватися якнайкращому забезпеченню інтересів дітей.».

Колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право мешканців села Юльївка Запорізького району Запорізької області, як право на освіту, а отже є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті такого рішення.

Правова позиція щодо необхідності проведення консультацій з громадськістю у разі вирішення питання про ліквідацію, створення, реорганізацію навчальних закладів викладена Верховним Судом також у постановах від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а, від 12 грудня 2019 року у справі № 200/13942/18-а, від 7 квітня 2020 року у справі № 2140/1730/18, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а та від 8 серпня 2023 року у справі 460/25721/22, 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22.

Розглядаючи цю справу у касаційному порядку, колегія суддів не вбачає підстав для відступу від таких висновків щодо застосування норм права, раніше висловлених Верховним Судом.

Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року; Recommendation №(87)16the Committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

Водночас Рекомендації № R(87)16 визначають, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

Згідно з положеннями статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування (частина перша статті 76 КАС України).

Відповідно до абзаців 1-2 частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Частиною першою статті 78 КАС України передбачено, що обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.

Виходячи з наведеного правового врегулювання щодо доказів у адміністративній справі, колегія суддів зазначає, що обов`язок доказування перш за все покладається у справі на суб`єкта владних повноважень, рішення якого оскаржується у справі.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідачем доказів проведення громадських обговорень проекту спірного рішення до суду не надано та в матеріалах справи такі докази відсутні.

Верховний Суд в постанові від 02 лютого 2021 року у справі № 620/3135/19 зазначив, що не проведення обговорень проекту рішення про ліквідацію навчальних закладів та прийняття рішення без урахування думки батьків учнів з цього приводу говорить про те, що спірне рішення не відповідає критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, згідно з якими рішення суб`єкта владних повноважень має бути прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно і розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення

Також судами попередніх інстанцій встановлено відсутність доказів того, що відповідач оприлюднив інформацію про проведення обговорення на офіційному веб-сайті сільської ради або за відсутності відповідної технічної можливості в інший прийнятний спосіб, що, в свою чергу, надало б можливість бути присутніми на таких зустрічах усім заінтересованим особам.

Водночас відповідачем не надано доказів і того, що проект спірного рішення оприлюднювався в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», що передбачено частиною 11 статті 59 Закону № 280/97-ВР.

Судом апеляційної інстанції слушно зауважено, що відповідачем не доведено доцільність припинення Юльіївського НВК та підстави, які зумовили прийняття оскаржуваного рішення.

Як зазначено судом апеляційної інстанції, в судовому засіданні представник відповідача не зміг пояснити, яким чином та на підставі яких документів (розрахунків, аналізу) встановлено ефективність прийняття вказаного рішення в плані забезпечення економічної ефективності функціонування закладів освіти, приведення освітньої мережі у відповідність до потреб і особливостей регіону, поліпшення доступу до якісних освітніх послуг та їх урізноманітнення, в порівнянні з існуючим положенням закладів освіти до прийняття спірного рішення.

В свою чергу судом апеляційної інстанції правильно зауважено, що за відсутності доказів на обґрунтування забезпечення економічної ефективності функціонування закладів освіти, приведення освітньої мережі у відповідність до потреб і особливостей регіону, поліпшення доступу до якісних освітніх послуг та їх урізноманітнення, суд не вправі самостійно встановлювати такі обставини.

Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що відповідачем як суб`єктом владних повноважень не доведено правомірності оскаржуваного рішення Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 23 квітня 2021 року № 03 в частині припинення юридичної особи - Юльївський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад-дошкільний навчальний заклад» Запорізького району Запорізької області шляхом її приєднання до Новоолександрівської гімназії Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області.

Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення прийняті з порушенням встановленої процедури, що є підставою для його скасування в оскаржуваній частині.

Інші, наведені відповідачем у касаційній скарзі аргументи, ретельно проаналізовані колегією суддів, проте висновку судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову вони не спростовують, оскільки не містять належних, вагомих, доречних і переконливих міркувань, заснованих на об`єктивних фактах і нормах права, які б дозволяли вважати інакше та могли б поставити під сумнів законність і обґрунтованість оскаржуваного у касаційному порядку судового рішення.

За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Новоолександрівської сільської ради Запорізького району Запорізької області залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року у справі № 280/4708/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

В.М. Кравчук

В.М. Шарапа