Постанова

від 20.08.2024 по справі 1.380.2019.006341

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 серпня 2024 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.006341

адміністративне провадження № К/990/21501/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 (суддя - Мартинюк В.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2022 (судді - Ніколін В.В., Затолочний В.С., Пліш М.А.)

у справі №1.380.2019.006341 за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Кабінету Міністрів України, Міністерства культури України та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Львівської міської ради, про скасування реєстрації декларації,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до суду з позовом, в якому просило скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт щодо капітального ремонту території між будинками АДРЕСА_1 , зареєстровану у вересні 2015 року за №ЛВ 083152601398.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17.09.2015 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо капітального ремонту території між будинками АДРЕСА_1 за №ЛВ083152601398.

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо здійснення реєстрації декларації про початок будівельних робіт щодо капітального ремонту території між будинками АДРЕСА_1 від 17.09.2015 №ЛВ 083152601398, позивач звернувся до суду.

В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що у спірній декларації замовником вказано недостовірні дані щодо коду об`єкта проведення капітального ремонту. Земельна ділянка, на якій планується будівництво, розташована в межах ареалу історичного населеного місця безпосередньо на території об`єкта, що перебуває під охороною ЮНЕСКО - «Львів. Історичний центр». Крім того, в декларації відсутня інформація про підрядника, що є підставою скасування її реєстрації. При цьому, балансоутримувач на конкурсних умовах не визначений, документація на капітальний ремонт розроблена з порушеннями, роботи заплановано виконувати без підрядника, вимоги ДБН щодо проектування не дотримано.

Також покликається на те, що проект виготовлено за відсутності науково-проектної документації. Незважаючи на вказані обставини, під час розробки проектної документації не розроблено: розрахункових навантажень, розрахункових характеристик ґрунтів, гідрогеологічних умов. Зазначає, що замовник вніс неправдиві дані до декларації щодо режиму забудови території, коду об`єкта будівництва, класу наслідків запланованого будівництва, та наявності необхідної проектної документації. Крім того, відповідач на час розгляду питання щодо реєстрації декларації та змін до неї зобов`язаний був знати та врахувати ухвалу Львівської міської ради, якою затверджено генеральний план м. Львова, положення генплану та встановлені ним обмеження, рішення виконавчого комітету Львівської міської ради про затвердження меж історичного ареалу міста та обмеження, що виникли з його прийняттям. Також позивач покликався на ст. 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини», якою передбачено, що громадські організації можуть встановлювати шефство над об`єктами культурної спадщини з метою забезпечення їх збереження, сприяти державі у здійсненні заходів з охорони використання, виявлення, обліку, реєстрації об`єктів культурної спадщини, а також на рішення Господарського суду Львівської області від 08.04.2014 у справі №814/4078/13, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.07.2018 у справі №813/5933/15.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05.10.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2022, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірною декларацією не порушено прав та свобод Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, при цьому позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес у спірних правовідносинах.

Крім того, суди дійшли висновку про відсутність у позивача правових підстав для звернення до суду із цим позовом в інтересах суспільства, оскільки визначені у статуті мета та напрямки діяльності Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу є загальними та не пов`язані безпосередньо зі сферою будівництва. Організація не навела обставин, які б свідчили про її безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову; безпосереднього зв`язку з предметом спору та не зазначила інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту. Обґрунтування права на звернення до суду є абстрактним та не розкриває дійсних приводів, причин та підстав звернення до суду.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, покликається на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність у позивача права на звернення з цим позовом до суду з огляду на відсутність порушення його прав чи охоронюваних законом інтересів.

Покликається на те, що висновки судів не узгоджуються з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду щодо інтересу позивача у сфері охорони культурної спадщини та статутної діяльності, що мають пріорітет по відношенню до застосованих судами висновків КАС у складі Верховного Суду у постанові від 31.03.2021 у справі №640/21611/19.

Покликається на те, що реалізація прав, наданих громадським організаціям ст.ст. 10, 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не обмежує їх у реалізації таких наявністю чи відсутністю будівництва, що має відношення до культурної спадщини.

Також покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а також що судами попередніх інстанцій не досліджено зібраних у справі доказів.

Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило. Згідно наявного в матеріалах справи рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття касаційного провадження та касаційної скарги відповідачем отримано 09.11.2022.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Першочерговим в межах розгляду цієї справи є вирішення питання наявності у Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу права звернення до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить з наступного.

За змістом частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

Водночас обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес».

Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

В обґрунтування права звернення до суду позивач покликався на те, що відповідно до його Статуту цілі, за якими утворюється організація, є, зокрема: сприяти освіті громадськості, стосовно стану дискримінації та упередження проти осіб єврейської національності у Радянському Союзі та інших місцях через їх національність, віросповідання; робити пожертвування для досягнення мети для благодійних цілей. Основною метою діяльності представництва є проведення моніторингу ситуації з дотримання прав людини, сприяти гормонізації міжнародних та міжрелігійних відносин, надавати різноманітну гуманітарну допомогу, сприяти покращенню освіти дітей та дорослих осіб єврейської національності у Радянському Союзі та інших місцях через їх релігійні переконання.

Крім того, покликався на те, що його права визначені також Угодою, укладеною 04.03.1994 між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону і збереження культурної спадщини», відповідно до якої строни взяли на себе зобов`язання щодо охорони та збереження культурної спадщини; права сприяти охороні та збереженню культурної спадщини; доступу до неї громадськості.

Також свої вимоги обґрунтовував приписами ст. 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини», яка надає право громадським організаціям встановлювати шефство над об`єктами культурної спадщини з метою забезпечення їх збереження, сприяння державі у здійсненні заходів з охорони використання, виявлення, обліку, реєстрації об`єктів культурної спадщини.

Також покликався на те, що територія між будинками АДРЕСА_2 , щодо капітального ремонту якої відповідачем зареєстровано оскаржувану декларацію, охоплює територію, на якій розташовані пам`ятки культурної спадщини (південна та східна сторони синагоги (буд. АДРЕСА_3 ), сакральні споруди для ритуальних потреб: руїни фундаменту Будинку Вчення, боковий вхід до кагального будинку зі шпилем, через який йшлося до споруди Микви). Крім того, земельна ділянка, на якій планується будівництво, розташована в межах ареалу історичного населеного місця, безпосередньо на території об`єкта, що перебуває під охороною ЮНЕСКО - «Львів. Історичний центр». Наявність спірної декларації та будівельні роботи на зазначеній території, перешкоджають позивачу завершити археологічні дослідження в межах вулиць Федорова, Арсенальна, Староєврейська. Бр. Рогатинців та втілити Програму регенерації колишньої міської юдейської дільниці м. Львова, затверджену рішенням Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 12.04.2013.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачем не доведено своє право на звернення до суду з цим позовом, оскільки визначені у статуті мета та напрямки діяльності позивача є загальними та не пов`язані безпосередньо зі сферою будівництва. Організація не навела обставин, які б свідчили про її безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову; безпосереднього зв`язку з предметом спору та не зазначила інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту. Обґрунтування права на звернення до суду є абстрактним та не розкриває дійсних приводів, причин та підстав звернення до суду.

Також суди відхилили покликання позивача на ст. 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки така не стосується діяльності громадських організацій у сфері будівництва.

Водночас, питання наявності у Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу права на звернення із позовом до суду за захистом охоронюваного законом інтересу, в контексті наявності у позивача інтересу до об`єкту культурної спадщини, вже поставало у судовій практиці, в т.ч. Верховного Суду.

Зокрема у постанові від 26.06.2018 у справі №914/582/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:

«…..зі змісту Статуту Об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу вбачається, що метою його діяльності є: сприяння освіти громадськості щодо стану дискримінації та упередження проти осіб єврейської національності та реалізація цілей - релігійних, благочинних, наукових, літературних, просвітницьких; відповідно до Статуту Представництва Американського об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, зареєстрованого 08 червня 2000 року, основною метою його діяльності є проведення моніторингу ситуації з дотримання прав людини, сприяння гармонізації міжнаціональних та міжрелігійних відносин, надання різноманітної гуманітарної допомоги, сприяння покращенню освіти.

7.35. Судами встановлено, що охоронюваний законом інтерес стосується 1) права на розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності позивача як національної меншини України (стаття 11 Конституції України); 2) права на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність (стаття 54 Конституції України); 3) права на розвиток національних культурних традицій, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії (стаття 6 Закону України від 25 червня 1992 року № 2494-XII«Про національні меншини в Україні»); 4) права на збереження життєвого середовища у місцях їх історичного й сучасного розселення (стаття 10 Закону України «Про національні меншини в Україні»).

7.36. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що інтерес до прагнення користування конкретним матеріальним та нематеріальним благом зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкованого у суб`єктивному праві простого легітимного дозволу на розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності як національної меншини України, збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, розвиток національних культурних традицій, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, збереження життєвого середовища в місцях їх історичного й сучасного розселення з метою задоволення індивідуальних та колективних потреб.

7.37. Ураховуючи те, що спірні приміщення гаражів розміщені на території іудейського давнього кладовища в м. Жидачеві, інтерес позивача до згаданих об`єктів цілком відповідає поняттю «охоронюваний законом інтерес», тлумачення якому надано в Рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, та підлягає захисту в порядку та спосіб, визначені статтею 152 ЗК України, статтею 16 ЦК України.

7.38. Отже, позивач має право на звернення із позовом у цій справі, а обраний позивачем спосіб захисту охоронюваного законом інтересу не суперечить вимогам чинного законодавства.»

У постанові від 23.05.2018 у справі №914/340/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спірні культові споруди згідно з архівними документами, належали єврейській релігійній організації «Золота Роза», інтерес позивачів до згаданих об`єктів цілком відповідає поняттю «охоронюваний законом інтерес», тлумачення якому надано в Рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, та підлягає захисту в порядку та спосіб, визначені статтею 152 ЗК України, статтею 16 ЦК України.

У постанові від 18.10.2022 у справі №813/5933/15 Верховний Суд дійшов висновку, що з огляду на те, що зазначені культові споруди розташовані на спірних земельних ділянках, згідно архівних документів, належали єврейській релігійній організації «Золота Роза», Верховний Суд погоджується, що інтерес позивачів до згаданих об`єктів в повній мірі відповідає поняттю «охоронюваний законом інтерес», тлумачення якому надано у вказаному вище рішенні Конституційного суду № 18-рп/2004 від 01.12.2004.

У постановах від 12.01.2024 у справі №1.380.2019.005667, від 31.07.2024 у справі №1.380.2019.006573 Верховний Суд також дійшов висновку про наявність у Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу права звернення до суду у подібних правовідносинах

Враховуючи наведені вище висновки Верховного Суду, а також те, що спірне будівництво проводиться на території, що охоплює територію, на якій розташовані пам`ятки культурної спадщини (південна та східна сторони синагоги (буд. АДРЕСА_3 ), сакральні споруди для ритуальних потреб: руїни фундаменту Будинку Вчення, боковий вхід до кагального будинку зі шпилем, через який йшлося до споруди Микви), колегія суддів дійшла висновку про наявність у позивача у спірних правовідносинах охоронюваного законом інтересу до згаданого об`єкта, і такий інтерес цілком відповідає поняттю «охоронюваний законом інтерес», тлумачення якому надано в Рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004, та підлягає захисту в порядку та спосіб, визначений КАС України.

За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду, висновки судів попередніх інстанцій про відсутність у позивача права на звернення до суду не можна визнати обґрунтованими.

Покликання судів попередніх інстанцій на висновки Верховного Суду у постановах від 14.03.2018 у справі №815/219/17, від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, від 28.05.2020 у справі №640/11643/19, від 31.03.2021 у справі №640/21611/19 є безпідставним, оскільки такі зроблені у спорі за участі іншого позивача та відмінних фактичних обставин, натомість до спірних правовідносин застосуванню підлягали зазначені вище висновки Верховного Суду, зроблені за участю того ж позивача та подібних фактичних обставин.

Відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи, що підставою відмови у задоволенні позовних вимог було виключно недоведеність позивачем свого права на звернення до суду з цим позовом, інших висновків, зокрема щодо наявності чи відсутності підстав для скасування оскаржуваної позивачем декларації про початок будівельних робіт, рішення судів попередніх інстанцій не містять і наявні у справі докази судами не досліджувались, колегія суддів дійшла висновку щодо наявності підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Водночас, відповідно до приписів частини 1 статті 353 КАС України направлення справи для продовження розгляду передбачено лише у випадку скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Оскільки за наслідками розгляду справи судами було постановлено рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, то касаційна скарга підлягає частковому задоволенню в частині направлення справи саме на новий розгляд, а не для продовження розгляду.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд -

постановив:

Касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 та постанову Восьмового апеляційного адміністративного суду від 15.02.2022 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук