Постанова

від 21.08.2024 по справі 320/26347/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/26347/23 Суддя (судді) першої інстанції: Білоноженко М.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 серпня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Кобаля М.І., Грибан І.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Кайлас Юа» про зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Кайлас Юа», в якому просить:

- зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю «Кайлас Юа» виконати вимоги припису Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 30.03.2023 щодо надання науково-проектної документації на проведення реставраційно-реабілітаційних робіт, а також виконання заходів, спрямованих на недопущення пошкоджень та належного утримання пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будинку житлового» за адресою: м. Київ, вул. Миколи Юнкерова, 37, літ. А.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року позовну заяву повернуто позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив із того, що законодавством не передбачено права Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звертатися до суду з позовом про зобов`язання виконання винесеного цим органом припису. Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повинен реалізовувати свої повноваження лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, зокрема, Законом №1805-ІІІ. Також потрібно враховувати, що за порушення законодавства про охорону культурної спадщини передбачена цивільна, кримінальна та адміністративна відповідальність. При цьому, прокурор, звертаючись до суду з вимогою про зобов`язання виконати припис Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 30.03.2023, не ставить питання щодо застосування до ТОВ «Калас Юа» цивільної, кримінальної чи адміністративної відповідальності.

Не погоджуючись із такою ухвалою суду першої інстанції, заступник керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва звернувся до суду апеляційної інстанції із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28.11.2023 про повернення позовної заяви та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Зокрема, в обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що з огляду на те, що пам`ятка архітектури тривалий час перебуває у занедбаному та аварійному стані, власник ухиляється від здійснення заходів щодо її збереження, а Департаментом самостійно не вжито об`єктивно необхідних та ефективних заходів цивільно-правового характеру з метою зобов`язання ТОВ «Кайлас Юа» в імперативному порядку виконати вимоги припису від 30.03.2023 та привести пам`ятку до належного стану, Оболонська окружна прокуратуру міста Києва звернулася до суду з вказаним позовом.

Апелянтом разом із апеляційною скаргою подано клопотання про розгляд справи за участі представника Київської міської прокуратури.

Колегія суддів, розглянувши подане клопотання вважає, що воно не підлягає задоволенню, оскільки відповідно до частини другої статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2023 та від 14.08.2024 відкрито апеляційне провадження та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідачем відзиву на апеляційну скаргу подано не було, що не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з наступних підстав.

Ключовим питанням у даній справі, що підлягає вирішенню судом апеляційної інстанції, є правомірність повернення судом першої інстанції позовної заяви на підставі вимог, встановлених пунктом 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Положеннями пункту 3 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Відповідно до частини сьомої статті 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як передбачено частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

«Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Крім того, відповідно до рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти як «орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади».

Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави, і ця заява, є підставою для порушення справи в суді.

Згідно з нормами частини четвертої, п`ятої статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 березня 2020 року у справі №240/3384/19, від 02 березня 2020 року у справі №280/1933/19, від 06 листопада 2019 року у справі №640/4747/19, від 08 серпня 2019 року у справі №352/286/17 зазначив , що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача".

Як встановлено судом апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ «Кайлас Юа» з 23.02.2021 є власником будівлі по вул. Миколи Юнкерова, 37-А в м. Києві на підставі договору купівлі-продажу нерухомого майна.

Наказом Міністерства культури України від 15.10.2014 №869 «Будинок житловий» по вул. Юнкерова, 29 (технічна адреса - вул. Юнкерова, 29-б), Оболонський район, дачне селище Пуща-Водиця занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення.

В даному випадку у цій справі заступник керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва звернувся до суду з позовом в інтересах держави, у зв`язку із тим, що об`єкт культурної спадщини перебуває під безпосередньою загрозою фактичного знищення внаслідок тривалого (майже 2 роки) невжиття власником пам`ятки - ТОВ «Кайлас Юа» заходів, спрямованих на її належне утримання та збереження, невиконання імперативно визначених вимог охоронного договору та ігнорування припису Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Позивачем наголошено на невиконанні ТОВ «Кайлас Юа» в добровільному порядку вимог припису Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 30.03.2023, що може призвести до повного руйнування об`єкта культурної спадщини, у зв`язку з чим наявні підстави для зобов`язання ТОВ «Кайлас Юа» здійснити такі заходи у судовому порядку.

Оболонська окружна прокуратура зверталася до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з листами в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», в яких ставилось питання щодо ініціювання вжиття Департаментом інших заходів реагування щодо ТОВ «Кайлас Юа». Оболонською окружною прокуратурою м. Києва повідомлено Департамент, що у разі невжиття відповідних заходів, прокуратурою буде вирішуватись питання про вжиття представницьких заходів на захист інтересів держави в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Із відповідей Департаменту від 24.04.2023, від 02.06.2023 та від 04.07.2023 на вищезазначені запити вбачається, що заходи контролю щодо вказаної пам`ятки протягом двох років фактично обмежилися лише складанням у 2023 році акту про вчинення правопорушення, внесенням припису та накладення фінансових санкцій.

Так, Оболонською окружною прокуратурою міста Києва 18.07.2023 направлено на адресу Департаменту лист з повідомленням про намір прокурора самостійно вживати заходи представницького характеру щодо захисту пам`ятки шляхом подачі відповідного позову до суду.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Отже, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

Відповідно до абзаців 1, 6, 12, 14, 20 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить:

- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини;

- забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;

- призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт;

- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;

- застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Згідно частини другої статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Проаналізувавши зазначені норми, колегія суддів дійшла висновку, що Департамент є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Враховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

На обґрунтування наявності порушення інтересів держави прокурор зазначив, що об`єкт культурної спадщини перебуває під безпосередньою загрозою фактичного знищення внаслідок тривалого невжиття власником пам`ятки - ТОВ «Кайлас Юа» заходів, спрямованих на її належне утримання та збереження, невиконання імперативно визначених вимог охоронного договору та ігнорування припису Департаменту.

При цьому охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захист таких пам`яток від руйнації, їх збереження для нинішнього і майбутніх поколінь становить безпосередній державний інтерес.

На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».

При розгляді даної справи колегія суддів враховує правову позицію Верховного Суду у постанові від 09 лютого 2023 року у справі №160/7640/20, згідно якої суд дійшов висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Таким чином, з урахуванням матеріалів справи, колегія суддів констатує, що прокурором дотримано процедуру, передбачену статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», відтак у нього виникли передбачені законом підстави для звернення до суду з позовом в порядку, передбаченому статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України, для представництва інтересів держави.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що пам`ятка архітектури за адресою: м. Київ, вул. Миколи Юнкерова, 37, літ. А хоча і знаходиться на території міста Києва, але має загальнодержавне, а не тільки міське значення, оскільки є об`єктом культурної спадщини в масштабах історичного надбання та цінності для країни в цілому.

Враховуючи зазначене, колегія вважає обґрунтованими доводи апелянта про порушення судом першої інстанції норм процесуального права.

Застосування судом першої інстанції правових позицій Верховного Суду, які викладені у постановах від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 29.08.2023 у справі №1602/9125/22 та від 05.09.2023 у справі №260/4044/22 є помилковими, оскільки вони не є релевантними до зазначених правовідносин. Вказані судові рішення стосуються іншого предмету спору (зобов`язання приведення у стан готовності захисних споруд цивільного захисту) з іншим суб`єктним складом (Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій).

У зв`язку з вищезазначеним, апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала суду першої інстанції - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Відповідно до частини першої статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись статтями 312, 320, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року у справі №320/26347/23 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина

Судді М.І. Кобаль

І.О.Грибан