Постанова

від 05.09.2024 по справі 600/7509/21-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2024 року

м. Київ

справа №600/7509/21-а

адміністративне провадження № К/990/22338/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Рибачука А.І., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Малого приватного підприємства «Еліт»

на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 12 березня 2022 року (суддя Боднарюк О.В.) та

постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2022 року (колегія у складі суддів Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О., Смілянця Е.С.)

у справі № 600/7509/21-а

за позовом Малого приватного підприємства «Еліт»

до Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У грудні 2021 року Мале приватне підприємство «Еліт» (далі - МПП «Еліт»; позивач) звернулося до суду із позовом до Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради (далі - Департамент урбаністики та архітектури; відповідач), у якому просило:

- скасувати рішення відповідача про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень, оформлене листом від 02.08.2021 № 24/01-08/1-592;

- зобов`язати Департамент урбаністики та архітектури видати містобудівні умови та обмеження на реконструкцію нежитлових приміщень (лазні) з надбудовою під торгово-офісні приміщення та житлові квартири по вул. Сучавській, 10 - вул. Шкільна, 18 в м. Чернівці, згідно із зазначеними в заяві техніко-економічними показниками об`єкта.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами встановлено, що позивач є власником нежитлових приміщень підвалу та першого поверху в житловому будинку літ. "А" площею 512,70 м2 по вул. Сучавській, 10 у м. Чернівці.

3. 04.06.2021 позивач звернувся до Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради із заявою про отримання містобудівних умов та обмежень на реконструкцію нежитлових приміщень (лазні) під багатоквартирний житловий будинок з надбудовою по вул.Сучавській, 10 - вул. Шкільна, 18 в м. Чернівці .

4. Листом № 04/01-08/1-2413 від 15.06.2021 відповідач відмовив позивачеві у наданні містобудівних умов та обмежень на підставі пункту 1 частини 4 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме у зв`язку з неподанням визначених частиною третьою статті 29 цього Закону документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень.

5. 21.07.2021 позивач повторно звернувся до відповідача із заявою про надання містобудівних умов та обмежень.

6. 02.08.2021 відповідач листом № 24/01-08/1-592 повідомив позивача про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень. Підставою відмови зазначено: неподання визначених частиною третьою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, зокрема в поданому пакеті документів відсутня копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Крім того, згідно з наданим містобудівним розрахунком проектована будівля перевищує висоту, дозволену в даній підзоні. Згідно з пояснювальної записки до плану зонування (підзони: ІА-1, ІА-2, ІА-3, ІА-4) встановлено, що висота забудови у вказаних зонах обмежується і встановлюється не більше 15 м. Відхилення можливе за процедурою допустимих видів забудови.

7. Позивач з відмовою не погодився, звернувся до суду.

ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8. Позивач вважає, що відповідно до вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" реконструкція об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані може здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Стосовно другої підстави відмови (невідповідність намірів забудови вимогам містобудівного документації на місцевому рівні), то відповідно до схеми зонування за історико - архітектурним регламентом будівля, яка реконструюється, розміщена в межах історичного ареалу (підзона ІА-4) та в межах комплексної охоронної зони (підзона ІА-4), висота забудови у вказаних зонах обмежується і встановлюється не більше 15 метрів. В наданій заяві, а саме в техніко-економічних показниках об`єкта зазначена умовна, ймовірна висота будинку 15 м, а не точна як стверджує відповідач.

9. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Покликався на те, що, відповідно до схеми зонування за історико-архітектурним регламентом, будівля, яка реконструюється, розміщена в межах історичного ареалу (підзона ІА-4) та в межах комплексної охоронної зони (підзона ІА-4), висота забудови у вказаних зонах обмежується і встановлюється не більше 15 метрів. Разом з тим, згідно з містобудівним розрахунком, який наданий позивачем проектована будівля перевищую висоту дозволену в даній підзоні.

Крім того, позивачем всупереч вимогам пункту 1 частини третьої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до заяви не подано документ, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Відповідач вважає необґрунтованими посилання позивача на абзац 1 частини четвертої статті 34 зазначеного вище Закону, оскільки вказана норма регулює відносини, в яких реконструкція здійснюється на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності. В даному випадку така реконструкція є приватним волевиявленням позивача спрямованим на реалізацію власних інтересів. Тому, на думку відповідача, позивач не дотримався вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 12.03.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022, у задоволенні позову відмовлено.

11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що норми частини четвертої статті 34 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) передбачають здійснення реконструкції, реставрації або капітального ремонту об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, зокрема на замовлення саме органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності. Тобто, основною умовою видачі містобудівних умов та обмежень на реконструкцію об`єкта за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою є замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності.

В даному ж випадку, реконструкція нежитлових приміщень по вул. Сучавській, 10 , яку має намір провести позивач, не пов`язана жодним чином із замовленнями органів державної влади чи органів місцевого самоврядування. Суди не робили висновків щодо того, чи передбачає реконструкція зміну зовнішніх геометричних розмірів фундаментів в плані, оскільки це питання не було предметом спору.

Таким чином відповідачем правомірно відмовлено позивачеві у видачі містобудівних умов та обмежень на реконструкцію нежитлових будівель, з огляду на відсутність/неподання останнім документів визначених частиною третьою статті 29 Закону №3038-VI, які засвідчують право власності чи/або користування земельною ділянкою.

Також суд першої інстанції відхилив доводи відповідача щодо невідповідності намірів забудови вимогам містобудівного документації на місцевому рівні.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВ

12. МПП «Еліт» у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

13. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування статті 34 Закону №3038-VI, викладених у постановах Верховного Суду від 29.04.2021 у справі № 823/1741/17, від 22.11.2019 у справі № 808/331/16, від 06.02.2020 у справі № 822/5941/15, від 22.12.2021 у справі № 640/3277/19. Зазначає, що для реконструкції частини житлового будинку документ, що посвідчує право на земельну ділянку, не вимагається.

14. Відповідач у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

15. Зазначає, що умовою видачі містобудівних умов та обмежень на реконструкцію об`єкта за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою є замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності.

Водночас, реконструкція нежитлових приміщень по вул. Сучавській, 10 , яку має намір провести позивач, не пов`язана жодним чином із замовленням органу місцевого самоврядування на таку реконструкцію, а є його приватним волевиявленням спрямованим на реалізацію власних інтересів.

Отже, положення статті 34 Закону № 3038-VI у даному випадку застосовані бути не можуть.

Безпідставними є посилання на практику Верховного Суду, викладену у постановах від 29.04.2021 у справі № 823/1741/17 та від 06.02.2020 у справі № 822/5941/15, оскільки у зазначених справах спірні правовідносини стосувалися здійснення надбудов чи реконструкцій приміщень на 2 та 3 поверхах з мансардою, а отже вони не пов`язані з фундаментом, що, в свою чергу, не впливає на наявність земельної ділянки.

Також необґрунтованим, на думку відповідача, є посилання на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 22.12.2021 у справі № 640/3277/19, оскільки в даній справі були оформлені земельні правовідносини на підтвердження чого надано договір оренди земельної ділянки.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

17. Ключовим у цій справі є питання про необхідність подання документа, що посвідчує право власності або користування земельною ділянкою для отримання містобудівних умов та обмежень на реконструкцію будинку, замовником якої не є орган державної влади чи орган місцевого самоврядування.

18. Частиною 2 статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

20. Згідно пунктом 8 частини першої статті 1Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

21. Відповідно до статті 29 цього Закону фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

22. Відповідно до абзацу п`ятого частини третьої статті 29 Закону у випадках, визначених частиною четвертою статті 34 цього Закону та частиною першою статті 12-1 Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", кадастровий номер земельної ділянки зазначається у заяві за його наявності, а копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію додається до заяви за наявності.

23. Згідно частиною четвертою статті 34 Закону № 3038-VI реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

24. Смислова конструкція абзацу першого частини четвертої статті 34 Закону № 3038-VI дає можливість дійти висновку, що такі підстави для звільнення від обов`язку надавати копію документа про право на земельну ділянку, як (1) реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані та (2) реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, стосуються будь-яких замовників будівництва, які планують виконання одного з видів будівельних робіт, наведених вище, на земельній ділянці, що належить до відповідної категорії земель.

Натомість, такі підстави для звільнення від обов`язку надавати копію документа про право на земельну ділянку, як (3) комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і (4) нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації, стосується лише замовників - органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності.

25. Такий висновок ґрунтується на тому, що застосований законодавцем у досліджуваній нормі сполучник: «а також», який відповідно до Словника української мови вживається для приєднання однорідних членів речення або цілих речень у значенні: крім того, разом із тим, розділяє речення на дві окремі частини. Перша частина речення містить підстави, які характеризують виключно об`єкт будівництва (будь-який об`єкт без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані або автомобільні дороги, залізничні колії, лінії електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інші лінійні комунікації) та визначають допустимий вид будівельних робіт (реконструкція, реставрація або капітальний ремонт). Водночас, друга частина речення містить підстави, що крім характеристики об`єкта будівництва та видів будівельних робіт також містять вимогу до Замовників будівництва (такими можуть бути тільки органи державної влади або місцевого самоврядування) та форми власності на земельну ділянку (державна або комунальна власність).

26. Аналіз положень частини четвертої статті 34 Закону № 3038-VI дає підстави для висновку, що право на виконання будівельних робіт без документа, який засвідчує право на земельну ділянку, виникає за наявності чотирьох самостійних підстав:

1) реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані;

2) реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення;

3) комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності;

4) нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності;

Перші дві підстави не залежать від категорії замовника (його приналежності до органів державної влади або місцевого самоврядування) та від форми власності земельної ділянки, а обумовлюються характеристиками самого об`єкта будівництва (це має бути вже існуючий об`єкт, розміщений на землях відповідної категорії) та видами будівельних робіт (реконструкція, реставрація або капітальний ремонт, тобто не нове будівництво). Натомість інші дві підстави (пп. 3, 4) обумовлені передовсім видом замовника, яким може бути лише орган державної влади або орган місцевого самоврядування, та формою власності земельної ділянки, на якій розміщується об`єкт будівництва (державна або комунальна власність).

27. Крім того, на підтвердження вищенаведеного висновку також певною мірою свідчить те, що у формі повідомлення про початок виконання будівельних робіт, затвердженій додатком 2-1 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 13.04.2011 № 466, у разі відсутності документа, який посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, замовнику пропонується обрати із списку одну із трьох підстав звільнення від обов`язку подавати відповідний документ, а саме:

1) реконструкція або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані;

2) реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення;

3) нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на землях державної чи комунальної власності.

28. Тобто законодавець виокремив чотири самостійні правові підстави, які дають право замовнику будівництва проводити будівельні роботи без надання копії документа про право на землю: перші дві підстави не залежать від категорії замовника (його приналежності до органів державної влади або місцевого самоврядування) та від належності земельної ділянки до земель державної або комунальної власності, а обумовлюються характеристиками самого об`єкта будівництва та видами будівельних робіт; натомість інші дві підстави також обумовлені видом замовника - орган державної влади або місцевого самоврядування та формою власності земельної ділянки, на якій розміщується об`єкт будівництва, - державна або комунальна власність.

29. Отже, положення абзацу першого частини четвертої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» необхідно розуміти так, що вислів: «на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності» слід застосовувати тільки щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду та нового будівництва об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури.

30. Застосовуючи цей висновок в контексті обставин цієї справи, Суд бере до уваги, що неподання документів про право власності або користування земельною ділянкою до заяви про видачу містобудівних умов не могла бути підставою для відмови лише за умови, що реконструкція, яку мало намір провести МПП «Еліт», не передбачала зміну зовнішніх геометричних розмірів фундаментів в плані.

31. Колегія суддів звертає увагу на те, що ні відповідачем під час розгляду заяви позивача, ні судами попередніх інстанцій не встановлювалося чи під час реконструкції об`єкту будівництва відбудеться зміна зовнішніх геометричних даних.

32. Тому належним способом захисту порушеного права, який відповідатиме змісту спірних правовідносин, буде зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання містобудівних умов та обмежень, з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.

33. Іншу підставу відмови - невідповідність намірів забудови вимогам містобудівного документації на місцевому рівні (щодо висотності), суди визнали незаконною. В цій частині судові рішення не оскаржуються і, відповідно, не переглядаються.

34. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

35. Суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини третьої статті 29 та частини четвертої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому Суд дійшов висновку, що оскаржувані судові рішення слід скасувати та ухвалити нове рішення - про часткове задоволення позову.

36. Суд вважає недоцільним докладний аналіз інших доводів касаційної скарги, оскільки вони на загальний результат розгляду не впливають.

37. За змістом статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

38. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

39. У касаційній скарзі представник позивача адвокат Рожок Л.П. повідомила, що попередній розрахунок судових витрат складає 24540 грн, з них 20000 грн. - витрати на правничу допомогу за договором про надання правової допомоги № 13/22 від 13.06.2022 та судовий збір в сумі 4540 грн.

40. За подання позову позивач сплатив судовий збір у розмірі 2270 грн (а.с. 59), за подання апеляційної скарги - 2270 (а.с. 113), за подання касаційної скарги - 4540 грн. Всього - 9080 грн. Зважаючи на те, що позов задоволено частково, то судові витрати слід стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради у розмірі суми 4540,00 грн.

41. Доказів стосовно складу, вартості та оплати витрат на правову допомогу позивач не надав, тому питання про їх розподіл не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 351, 356 КАС України, Верховний Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Малого приватного підприємства «Еліт» задовольнити частково.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 12 березня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2022 року у справі №600/7509/21-а скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов Малого приватного підприємства «Еліт» задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень, оформлене листом від 02 серпня 2021 року № 24/01-08/1-592.

Зобов`язати Департамент урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради повторно розглянути заяву Малого приватного підприємства «Еліт» про видачу містобудівних умов та обмежень на реконструкцію нежитлового приміщення (лазні) з надбудовою під торгово-офісні приміщення та житлові квартири по вул. Сучавській, 10 - вул. Шкільна, 18 в м. Чернівці, згідно із зазначеними в заяві техніко-економічними показниками об`єкта, з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути на користь Малого приватного підприємства «Еліт» (м. Чернівці, вул. Сучавська, 10, код 25079280) за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради (м. Чернівці, вул. Б. Хмельницького, 64-А, код 44158575) судові витрати у розмірі 4540 (чотири тисячі п`ятсот сорок) гривень 00 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.І. Рибачук

Суддя О.П. Стародуб