Постанова

від 11.09.2024 по справі 640/273/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2024 року

м. Київ

справа №640/273/22

адміністративне провадження № К/990/16616/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/273/22

за позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної інспекції архітектури та містобудування України, Головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни, треті особи: Виконуюча обов`язки директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Попович Оксана Миколаївна, Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Пластікс-Україна", про визнання протиправними дій, скасування припису, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2024 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Ганечко О.М., суддів: Кузьменка В.В., Василенка Я.М.),

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2021 року Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також - Департамент ДАБК, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі також - ДІАМ, відповідач-1), Головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни (далі також - Інспектор, відповідач-2), треті особи: Виконуюча обов`язки директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Попович Оксана Миколаївна, ТОВ "Пластікс-Україна", в якому позивач просив:

- визнати протиправним та скасувати припис головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Бойко Євгенії Олександрівни про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем-1 в порядку нагляду відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, здійснено позапланову перевірку дотримання Департаментом ДАБК вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил від 06.12.2021 № СН01:2619-7079-4433-8671 та видано в.о. директора Департаменту Попович О.М. (як керівнику вказаного органу) припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021. На переконання позивача, направлення на проведення позапланової перевірки видано ДІАМ безпідставно, адже всупереч положенням пункту 15 Порядку № 698 у графі «підстава проведення позапланової перевірки» не зазначена жодних із підстав для проведення такої перевірки. Окрім цього, висновки відповідача в частині порушення ним пункту 7-1 Порядку № 553 при розгляді листа Державного підприємства Завод «Генератор» від 02.07.2021 є безпідставними, адже по-перше, останній повідомив ТОВ «Пластікс-Україна» про час та місце розгляду Комісією звернення ДП Завод «Генератор» шляхом розміщення оголошення на веб-сайті Департаменту офіційного порталу Києва, а по-друге, звернення заявника визнано ним обґрунтованим, у зв`язку із чим і було видано наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.08.2021 № 970 про проведення позапланової перевірки дотримання ТОВ «Пластікс-Україна», ТОВ «Ідеал Проект», ТОВ «С.К.Дніпро», особи, відповідальної за проведення авторського нагляду ОСОБА_1 , особи відповідальної за проведення технічного нагляду ОСОБА_2 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил на об`єкті будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера «В») нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення №№ 1, 2, 3 (літера «В»)». Твердження та доводи ДІАМ, які наведені в акті позапланової перевірки в частині не встановлення Комісією обставин обґрунтованості звернення ДП Завод «Генератор» та необхідності перевірки існування земельної ділянки із відповідним кадастровим номер, перевірку наявності чи відсутності в Реєстрі будівельної діяльності відомостей щодо дозвільних документів на виконання будівельних робіт на об`єкті тощо, є безпідставними, оскільки такі відомості підлягають встановленню та перевірці виключно під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних Закону № 2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 05.04.2023 прийнято адміністративну справу № 640/273/22 до свого провадження.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано припис головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Бойко Євгенії Олександрівни про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2021.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2024 рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 скасовано, провадження у справі № 640/273/22 закрито.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цей спір, який виник між двома суб`єктами владних повноважень, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, один з яких є одночасно й об`єктом державного архітектурно-будівельного нагляду, не є компетенційним, та оскільки у спірних правовідносинах позивач, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення/припису ДІАМ, на виконання зазначених вище делегованих публічно- владних повноважень, таке рішення не може бути перевірено адміністративним судом на відповідність критеріям, визначеним у статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України за зверненням до суду цього об`єкта нагляду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, покликаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2024, залишити без змін рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заявник зазначає про необхідність відступу від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 19.09.2023 у справі №823/1090/18, Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №815/6347/17 та застосованих судом апеляційної інстанції.

Від третьої особи - ТОВ "Пластікс-Україна" до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому третя особа заперечує проти задоволення касаційної скарги.

Також відзив на касаційну скаргу надійшов до Верховного Суду від ДІАМ, в якому відповідач-1 заперечує проти задоволення касаційної скарги, просить постанову апеляційного суду у цій справі залишити без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.04.2024 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Бучик А.Ю., Рибачук А.І.

Розпорядженням в.о. заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.05.2024 №537/0/78-24, у зв`язку з відрядженням судді Рибачука А.І. за допомогою автоматизованої системи документообігу суду здійснено заміну судді Рибачука А.І. у цій справі.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.05.2024 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.

Ухвалою Верховного Суд від 15.05.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у зазначеній справі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Департаментом ДАБК зареєстровано замовникові будівництва - ТОВ «Туплекс-Україна» повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) на об`єкт будівництва: «Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера «В») нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення № № 1, 2, 3 (літера «В»)» від 16.10.2018 № КВ 061182891817.

01.07.2020 Департаментом ДАБК зареєстровано повідомлення № КВ 071201830500 про зміну даних у зареєстрованому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) на об`єкт будівництва: «Реконструкція нежитлових приміщень №№1, 2, 3 (літера «В») нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення № № 1, 2, 3 (літера «В»)» від 16.10.2018 № КВ 061182891817, яким змінено замовника будівництва з ТОВ «Туплекс-Україна» на ТОВ «Пластікс-Україна».

02.07.2021 в Департаменті за вх. № 073/4532 зареєстровано звернення ДП завод «Генератор» ДК «Укроборонпром» «Про порушення ТОВ «Пластікс-Україна» містобудівного законодавства», у якому повідомляється про те, що останній є користувачем земельної ділянки, кадастровий номер 800000000:78:038:0002 та на його адресу не надходило будь-яких документів від ТОВ «Пластікс-Україна» щодо погодження реконструкції або будівництва офісного центру.

Із вказаних підстав ДП Завод «Генератор» ДК «Укроборонпром» просило Департамент провести перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства та вимог Державних будівельних норм і правил ТОВ «Пластікс-Україна» (вул. Полярна, 20 у м. Києві).

Листом від 08.07.2021 № 073-5925 позивач повідомив заявника про розгляд його звернення 14.07.2021 об 11:10 за адресою: м. Київ, вул. Хрещатик, б. 32-А, каб. 221.

За результатами розгляду звернення ДП Завод «Генератор» від 02.07.2021 № 8/876 щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час будівництва офісного центру на вул. Полярній, 20 у Оболонському районі м. Києві, комісією при Департаменті з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності складено висновок від 14.07.2021, у якому вказано, що звернення ДП Завод «Генератор» від 02.07.2021 № 8/876 є обґрунтованим та є підставою для проведення позапланової перевірки, з урахуванням поданих додаткових матеріалів.

Надалі, відповідно до Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, Положення про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 01.10.2015 № 978 (у редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.12.2020 № 2110), та на підставі звернення Державного підприємства Завод «Генератор» Державного концерну «Укроборонпром» від 02.07.2021 № 8/876 (вх. Департаменту від 02.07.2021 № 073/4532) (висновок засідання комісії при Департаменті з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 14.07.2021 щодо розгляду даного звернення), Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано наказ від 31.08.2021 № 970 «Про проведення позапланової перевірки», яким наказано здійснити проведення позапланової перевірки дотримання ТОВ «Пластікс-Україна», ТОВ «Ідеал Проект», ТОВ «С.К.Дніпро», особи, відповідальної за проведення авторського нагляду ОСОБА_1 , особи відповідальної за проведення технічного нагляду ОСОБА_2 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил на об`єкті будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень №№1, 2, 3 (літера «В») нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення № №1, 2, 3 (літера «В»)» (далі - Наказ № 970).

На підставі Наказу № 970, позивачем оформлено направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 31.08.2021 №б/н, строк дії направлення з 31.08.2021 до 13.09.2021.

За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, Департаментом складено акт від 13.10.2021.

Враховуючи висновки акту, Департаментом щодо ТОВ «Пластікс-Україна» винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 13.09.2021, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.09.2021, постанову №69/21/073-8361 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.09.2021.

18.10.2021 за вх. №073/6843 в Департаменті зареєстровано повідомлення ТОВ «Пластікс-Україна» про виконання приписів вих.№ 227-10/21 від 12.10.2021.

У той же час, судом встановлено, що ТОВ «Пластікс-Україна» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту ДАБК, в якій просило суд визнати протиправними та скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 13.09.2021, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021, постанову №69/21/073-8361 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.09.2021.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.10.2021 відкрито провадження за вказаним позовом, адміністративна справа №640/28705/21.

Разом з цим, 24.09.2021 ТОВ «Пластікс-Україна» подано до ДІАМ заяву вих. № 212-09/21 щодо порушення прав, визначених законодавством, об`єктом нагляду під час виконання ним повноважень у сфері містобудівної діяльності, в якій просило здійснити заходи архітектурно-будівельного нагляду щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих Департаментом ДАБК у м. Києві відносно ТОВ «Пластікс-Україна», скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 13.09.2021, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.09.2021, постанову №69/21/073-8361 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.09.2021 (далі - звернення ТОВ «Пластікс-Україна»).

Відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 14, підпункту 3 пункту 15 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340, Державною інспекцією архітектури та містобудування України видано наказ №172 від 12.11.2021 «Про проведення позапланової перевірки», у відповідності до якого наказано Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження Департаментом ДАБК містобудівної діяльності, а саме: проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті: «Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера «В») нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення №№1, 2, 3 (літера «В»)» та оформити у встановленому порядку направлення для проведення позапланової перевірки (далі - Наказ №172).

На підставі Наказу № 172 ДІАМ оформлено направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 15.11.2021 №IRO1:7730-5964-6914-7422, строком дії з 16.11.2021 до 06.12.2021, яким головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Бойко Євгенію Олександрівну направлено для здійснення позапланової перевірки об`єкту нагляду Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо дотримання об`єктом нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності на підставі наказу Державної інспекції архітектури та містобудування України №172 від 12.11.2021.

За результатами проведення такого заходу, головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами архітектури та містобудування Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Бойко Євгенією Олександрівною складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.12.2021 №СН01:2619-7079-4433-8671, у висновках якого зазначено про порушення позивачем вимог статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 7, пункту 7-1, підпункту 2 пункту 11, абзацу 3 підпункту 3 пункту 11, абзацу 2 пункту 12, пункту 16, абзацу 3 пункту 18 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2021 № 553.

Враховуючи вказані висновки акту перевірки ДІАМ винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №б/н від 06.12.2021, яким з метою усунення порушень вимагається від Департаменту ДАБК:

1. скасувати наказ про проведення позапланової перевірки №970 від 31.08.2021 у строк до 14.12.2021;

2. скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2021 №б/н в строк до 14.12.2021;

3. скасувати припис про зупинення підготовчих так будівельних робіт на об`єкті: «Реконструкція нежитлових приміщень № № 1, 2, 3 (літера «В») нежитлової будівлі з надбудовою під розміщення адміністративно-офісних приміщень за адресою: м. Київ, Оболонський район, вул. Полярна, б. 20 в, нежитлові приміщення №№1, 2, 3 (літера «В»)» в строк до 14.12.2021 (тут і надалі спірне та/або оскаржуване рішення, припис.

Позивач вважає дії відповідача-2 щодо проведення позапланової перевірки протиправними, а спірне рішення відповідача-1 таким, що підлягає скасуванню, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

Відповідно до норм частини першої статті 2 КАС України, метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Відповідно до положень пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Учасниками публічно-правового спору, суб`єктами спірних адміністративних відносин, є суб`єкт владних повноважень, який у цих правовідносинах здійснює владні управлінські функції (повноваження), і суб`єкт, стосовно якого ці повноваження здійснюються.

Відповідно до змісту пункту 8 частини першої статті 4 КАС України, позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, частиною четвертою якої визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Своєю чергою, громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом (частина п`ята статті 46 КАС України).

Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначені у частині першій статті 19 КАС України, змістом якої встановлено ті виключні випадки за яких суб`єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду: у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України); спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини першої статті 19 КАС України) у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини першої статті 19 КАС України).

Сталою є правова позиція Верховного Суду, відповідно до якої суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.

При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому.

В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

Під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Вирішення судом «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №815/6347/17).

До того ж, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що повноваження на таке звернення прямо передбачене законом.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до статті 41-1 цього Закону, державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Згідно із статтею 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII), містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону № 3038-VI).

Згідно із частиною четвертою статті 41-1 Закону № 3038-VI , у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду посадові особи об`єктів нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

Про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, головний інспектор будівельного нагляду повідомляє голову відповідного органу місцевого самоврядування для прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності винної особи.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

У постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 19.09.2023 у справі № 823/1090/18, правовідносини у якій є подібними, Судом викладено висновок про те, що позивач, у цій справі, наділений делегованими повноваженнями у галузі будівництва, тобто такими, що належать до компетенції органів виконавчої влади, зокрема, відповідача у цій справі, якими держава «поділилася» із виконавчими органами рад, зокрема щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, у свою чергу, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДІАМ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єктами нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності, у тому числі виконавчим органом органу місцевого самоврядування, якому було делеговано повноваження у галузі будівництва, у тому числі щодо надання документа, який надає право замовнику будівництва на виконання будівельних робіт.

Правовідносини, що виникають між суб`єктом та об`єктом державного архітектурно-будівельного нагляду, носять публічно-владний характер, у них центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду ДІАМ здійснює публічно-владні управлінські функції, змістом яких є державний архітектурно-будівельний нагляд над виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради, якому делеговані певні управлінські владні повноваження у галузі будівництва, тобто, над піднаглядним (підпорядкованим) суб`єктом владних повноважень, який у спірних правовідносинах також здійснював публічно-владні управлінські функції - вирішував питання надання третій особі (замовнику будівництва) документа, що дає право на виконання підготовчих та будівельних робіт.

Водночас, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів за зверненням суб`єкта владних повноважень, оскільки положеннями статті 19 КАС України, чітко визначені випадки, у яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного (спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом). В усіх інших випадках, окрім наведених вище виключень із загального правила, суб`єкти владних повноважень (зокрема, органи державної влади, органи місцевого самоврядування) можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур, оскільки такі органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою.

Суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що спір у даній справі не є компетенційним.

Водночас, жодним нормативно-правим актом у сфері містобудування не передбачено повноваження позивача, як об`єкта нагляду на оскарження в судовому порядку рішень, прийнятих центральним органом виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ДІАМ), як суб`єктом нагляду, відповідно до визначених Законом № 3038-VI та Порядком повноважень, за результатами державного архітектурно-будівельного нагляду.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що цей спір, який виник між двома суб`єктами владних повноважень, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, один з яких є одночасно й об`єктом державного архітектурно-будівельного нагляду, не є компетенційним, та оскільки у спірних правовідносинах позивач, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення/припису ДІАМ, на виконання зазначених вище делегованих публічно- владних повноважень, таке рішення не може бути перевірено адміністративним судом на відповідність критеріям, визначеним у статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України за зверненням до суду цього об`єкта нагляду.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

В обґрунтування підстав касаційного оскарження заявник касаційної скарги покликається на необхідність відступу від висновків, викладених у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 19.09.2023 у справі № 823/1090/18, а також постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17.

Водночас, позивачем не мотивовано необхідності відступу від вказаних висновків Верховного Суду та не обґрунтовано належним чином необхідність такого відступу.

Таким чином, касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанції. У скарзі також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішеня.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359, 375 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2024 у справі № 640/273/22-залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді А.Ю. Бучик

Т.Г. Стрелець