Постанова

від 10.09.2024 по справі 910/5550/19

КАСАЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2024 року

м. Київ

cправа № 910/5550/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.

за участю секретаря судового засідання - Прокопенко О. В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника керівника Київської міської прокуратури

на постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 (головуючий суддя Іоннікова І. А., судді Разіна Т. І., Тарасенко К. В.)

у справі № 910/5550/19

за позовом Голосіївської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави

до 1) Київської міської ради і 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Титан Холдинг"

про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки

(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Круш Т. О., представник відповідача-1 - Пилипчук І. І., представник відповідача-2 - Маркова Т. Л.)

ВСТУП

1. Прокурор звернувся з позовом у цій справі як самостійний позивач до місцевої ради і товариства, посилаючись, зокрема, на незаконне передання в оренду земельної ділянки під нове будівництво без проведення земельних торгів, що порушує інтереси територіальної громади і держави в цілому.

2. Місцевий господарський суд розглянув спір по суті та відмовив у задоволенні позовних вимог.

3. Апеляційний господарський суд залишив позов прокурора без розгляду, посилаючись на те, що прокурор не дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", щодо звернення до уповноваженого органу із повідомленням про наявність підстав для подання позову до суду.

4. Ключовим питанням, яке постало перед Верховним Судом під час касаційного перегляду оскаржуваного судового рішення у цій справі є те, чи достатньо підтвердив прокурор підстави для представництва інтересів держави в суді.

5. За результатом розгляду касаційної скарги прокурора, Верховний Суд не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про залишення позову прокурора без розгляду, вважає його таким, що не відповідає останній актуальній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду в подібних правовідносинах, про що детально викладено далі в цій постанові.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Узагальнений зміст і підстави позовних вимог

6. Перший заступник керівника Київської місцевої прокуратури №1 (правонаступником якої є Голосіївська окружна прокуратура міста Києва, далі - прокурор) в інтересах держави звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі - відповідач-1, Рада) і Товариства з обмеженою відповідальністю "Титан Холдинг" (далі - відповідач-2, Товариство) з вимогами про:

- визнання незаконним та скасування рішення Ради від 20.11.2017 №103/6154 "Про передачу Товариству з обмеженою відповідальністю "Титан Холдинг" земельної ділянки для будівництва та експлуатації житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями на вул. Ломоносова, 33/43 у Голосіївському районі міста Києва" (далі - Рішення від 20.11.2017 №103/6154);

- визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 19.12.2018 площею 0,2083 га для будівництва та експлуатації житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями на вул. Ломоносова, 33/43 у Голосіївському районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:79:336:0007), укладеного між Товариством і Радою (далі - Договір оренди від 19.12.2018), який того ж дня посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Дем`яненко Т. М. за реєстровим № 1378 та зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 08.01.2019 за № МЗК-1-01849.

7. На думку прокурора Рішення від 20.11.2017 №103/6154 прийнято Радою з порушенням вимог земельного законодавства, всупереч інтересам держави та територіальної громади. Спірним рішенням Рада, в порушення вимог статей 124, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), відвела Товариству під нове будівництво земельну ділянку комунальної форми власності без проведення земельних торгів, чим порушила законодавчо встановлений порядок відведення землі фізичним та юридичним особам та позбавила територіальну громаду міста можливості отримання коштів за аукціоном та наповнення бюджету міста. Також, зазначено, що всупереч вимог чинного законодавства, без належного обґрунтування надала в оренду відповідачу-2 земельну ділянку неспівмірно більшою площею, яка понад 38 разів перевищує площу розташованого на ній майна.

Узагальнений зміст і обґрунтування судових рішень

8. Рішенням Господарського суду міста Києва від 28.10.2019 у позові відмовлено повністю.

9. Аргументуючи судове рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, у зв`язку з недоведеністю прокурором того, що спірне Рішення від 20.11.2018 № 103/6154 прийняте із порушенням вимог законодавства.

10. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 рішення Господарського суду міста Києва від 28.10.2019 скасовано. Позов Голосіївської окружної прокуратури міста Києва залишено без розгляду.

11. Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції, посилаючись на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16.09.2020 у справі № 922/708/19, від 08.12.2020 у справі № 908/1664/19, від 19.01.2021 у справі № 925/1133/18, від 24.02.2021 у справі № 905/1241/15, від 17.03.2021 у справі № 913/299/18, від 08.04.2021 у справі № 910/8737/19, зазначив, що прокурор не довів дотримання порядку, передбаченого частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зокрема, щодо звернення до уповноваженого органу із повідомленням про наявність підстав для подання позову до суду, а відтак відсутні підстави стверджувати, що захист інтересів територіальної громади не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.

Касаційна скарга

12. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу №910/5550/19 направити до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Узагальнені доводи касаційної скарги

13. Прокурор зазначає, що внаслідок застосування вимог ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" без урахування висновків щодо застосування цієї норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16.03.2021 у справі № 922/1009/20, від 24.03.2021 у справі № 922/2244/19, від 07.04.2021 у справі № 922/708/19, суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування статті 131-1 Конституції України, порушення статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), та, як наслідок, дійшов помилкового висновку про невиконання прокурором вимог щодо необхідності надання у цьому спорі доказів попереднього звернення у порядку ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" до Ради.

14. Прокурор пояснює, що процедура, передбачена абзацами 3 і 4 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Разом із цим, наголошує на тому, що в даному випадку орган, який повинен захищати права та інтереси держави сам і допустив порушення законодавства і не має процесуальної можливості самостійно скасовувати свої рішення (рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009), а також звертатись до суду з позовами щодо скасування власних рішень. Враховуючи те, що предметом оскарження у справі є рішення Ради, яка за доводами прокурора, прийняла оспорюване рішення всупереч інтересам територіальної громади та держави, саме цей орган визначено прокурором у статусі відповідача, а тому, прокурор наголошує, що єдиним органом, який може захистити порушені інтереси держави, є органи прокуратури, звідси повідомлення уповноваженого органу в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" в даному випадку є недоцільним.

Позиція інших учасників справи

15. Товариство подало відзив, у якому не погоджується з доводами касаційної скарги, вважає безпідставними і необґрунтованими. Зазначає про те, що до компетенції прокуратури не належить визначення інтересів територіальної громади, водночас правом на звернення до суду з метою захисту інтересів територіальної громади наділені органи місцевого самоврядування. Погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про непідтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави на момент звернення до суду з позовом, а також вказує про те, що суд апеляційної інстанції правильно послався на практику Верховного Суду в своїй постанові та дійшов висновку про відсутність підстав для розгляду заявленого позову по суті. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

16. Згідно з частинами 1 - 2 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

17. Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм законодавства, яке врегульовує підстави представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, Верховний Суд зазначає про таке.

18. Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновків в який колегія суддів відповідно до частини 4 статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного розгляду цієї справи № 910/5550/19.

19. Так, як убачається з матеріалів справи, прокурор у цій справі № 910/5550/19 звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.

20. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

22. Абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.

23. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

24. Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац 2 частини 5 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99).

25. Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).

26. Відповідно до абзаців 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

27. Згідно із частиною 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

28. Відповідно до абзацу 2 частини 5 статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

29. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

30. У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципомnovit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).

31. У цій справі, яка розглядається, суд апеляційної інстанції вказав, що спірна земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності, право розпорядження якою належить територіальній громаді в особі Ради. Звідси, апеляційний господарський суд дійшов висновку про те, органом, наділеним повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі, є саме Рада, а отже прокурор у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", мав до подання позову звернутись до Ради для надання можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

32. За наведеного, апеляційний господарський суд вказав, що лише після невжиття заходів реагування у розумний строк з боку вказаного органу або немотивованої відмови вжити такі заходи є достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності такого органу, що дає підстави прокурору для звернення з позовом до суду в інтересах держави.

33. Разом з тим, у вже згаданій вище постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, викладено, зокрема, наступні висновки.

34. Частини 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", серед іншого, встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

35. Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

36. Тобто визначений частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

37. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18).

38. Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду).

39. За наведеного, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18).

40. Окрім того, Велика Палата Верховного Суду також неодноразово зазначала, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

41. Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.12; від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.13; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.12).

42. У пункті 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина 7 статті 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.20).

43. Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.

44. У цій справі, яка розглядається, прокурор звернувся з позовом, у якому просив визнати незаконними і скасувати Рішення від 20.11.2017 №103/6154, визнати недійсним Договір оренди від 19.12.2018, стверджуючи про те, що Рада в порушення вимог земельного законодавства відвела Товариству під нове будівництво земельну ділянку комунальної форми власності без проведення земельних торгів, а також надала Товариству в оренду земельну ділянку розмір якої значно перевищує розмір нерухомого майна, розташованого на цій земельній ділянці, що в свою чергу не відповідає інтересам територіальної громади та держави в цілому.

45. Велика Палата Верховного Суду у згаданій постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 вказала про те, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

46. Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

47. При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.

48. Узагальнюючи наведені у вказаній постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

49. У цій справі, яка розглядається, прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, посилаючись на те, що Рада, яка є уповноваженим органом в сфері розпорядження комунальним майном (земельною ділянкою комунальної форми власності) має повноваження на захист порушених інтересів держави, проте сама допустила порушення вказаних інтересів, а тому вона визначена відповідачем у справі, а за відсутності інших органів, наділених повноваженнями на захист порушених інтересів територіальної громади, прокурор набув статусу позивача. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави.

50. Висновок суду апеляційної інстанції стосовно непідтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді (пункти 11, 31-32 цієї постанови), не узгоджується з викладеною вище останньою актуальною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду щодо застосування положень частин 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", частин 4, 5 статті 53 ГПК України, викладеною в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до розгляду якої зупинялося провадження в цій справі № 910/5550/19, оскільки дійшовши відповідного висновку, суд апеляційної інстанції не звернув увагу на доводи прокурора, якими він обґрунтовував наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави, не врахував право прокурора звернутися до суду в інтересах держави як самостійного позивача, у випадку якщо орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави, а також не врахував відсутність у прокурора обов`язку, визначеного частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу, якщо він в подальшому не набуде статусу позивача.

51. З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, обґрунтував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, вказавши на те, що відповідний орган, який є учасником спірних правовідносин, сам допустив порушення інтересів держави, помилковим є висновок суду апеляційної інстанції, про те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави / не дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", щодо звернення до уповноваженого органу із повідомленням про наявність підстав для подання позову до суду. Тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач й відхиляє як необґрунтовані аргументи відзиву на касаційну скаргу.

52. За наведеного, а також ураховуючи на підставі частини 4 статті 300 ГПК України правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, доводи скаржника щодо неправильного застосування апеляційним судом положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи.

53. З огляду на те, що під час вирішення подібних спорів має враховуватися саме остання правова позиція Великої Палати Верховного Суду (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №755/10947/17) колегія суддів не приймає до уваги та не надає оцінку доводам скаржника стосовно неврахування висновків Верховного Суду, викладених в інших більш ранніх постановах, викладених у пункті 13 цієї постанови.

54. Стосовно доводів відзиву на касаційну скаргу про відсутність у прокуратури повноважень на представництво інтересів територіальної громади, то вони спростовуються, зокрема, врахованою вище постановою Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, у якій по суті йшлося про можливість реалізації прокурором конституційної функції представництва інтересів держави у спорі про захист інтересів територіальної громади.

55. За викладеного вище, Верховний Суд вважає, що наявні підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції з направлення цієї справи для продовження розгляду до апеляційного господарського суду.

56. Окрім цього, Суд також зазначає, що викладене у цій постанові правозастосування повністю узгоджується з аналогічними висновками Великої Палати Верховного Суду (зокрема, пункти 21-30 постанови від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 29-38 постанови від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17), а також звертається до власної позиції, викладеної, зокрема, у постановах Верховного Суду від 06.08.2024 у справі № 912/1742/21, від 06.08.2024 у справі № 922/1156/21.

57. Інші доводи відзиву на касаційну скаргу спростовуються наведеним вище у цій постанові.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

58. Згідно із частиною 4 статті 304 ГПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд суду першої або апеляційної інстанції.

59. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

60. Згідно із частиною 6 статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

61. З огляду на викладене в мотивувальній частині цієї постанови Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції - скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Судові витрати

62. Відповідно до частини 14 статті 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

63. Оскільки у цій справі оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, то розподіл судових витрат суд касаційної інстанції не здійснює.

Керуючись статтями 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 у справі № 910/5550/19 скасувати.

3. Справу № 910/5550/19 направити до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Случ

Судді Н. О. Волковицька

С. К. Могил