Рішення

від 17.09.2024 по справі 440/7560/24

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2024 року м. ПолтаваСправа №440/7560/24

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Шевякова І.С. розглянув за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування припису.

Позовні вимоги:

визнати протиправним та скасувати припис повністю, який викладено в Акті планової перевірки додержання Північно-Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці вимог законодавства з питань видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки № 19/42-Д-2024 від 22.03.2024.

Під час розгляду справи суд

В С Т А Н О В И В:

Північно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці (далі також позивач, Міжрегіональне управління) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної регуляторної служби України (далі також відповідач), про визнання протиправним та скасування припису.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 01.07.2024 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, а також призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).

Аргументи учасників справи

В обґрунтування позову представник позивача зазначала, що Державна регуляторна служба України провела планову перевірку додержання Північно-Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці вимог законодавства з питань видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки. Результати цієї планової перевірки оформленіАктом від 22.03.2024 року №19/42-Д-2024, який містить оскаржуваний припис.

У вказаному акті планової перевірки відповідач дійшов хибного, як на думку позивача, висновку про те, що у ході діяльності Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці ним допущені порушення закону, які полягають в тому, що:

-рішення про відмову у видачі Дозволу повинні прийматися Міжрегіональним управлінням у формі наказу;

-виявлено системне порушення у вигляді залишення Міжрегіональним управлінням без розгляду заяв, при цьому, законами України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та «Про охорону праці», а також постановою Кабінету Міністрів України № 1107 від 2610.2011 «Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки» не передбачено підстав залишення дозвільним органом без розгляду заяв на одержання дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки.

Відповідно в Акті планової перевірки відповідачем винесено припис усунути вказані порушення.

Позивач з твердженням про наявність порушень у своїй діяльності не згоден. Представник позивача вказала, що одним із завдань Міжрегіонального управління є видача дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки та контроль дотримання умов дії таких дозволів. Представник позивача стверджувала, що Міжрегіональне управлінням дотримується всіх вимог законів України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", "Про охорону праці", "Про адміністративну процедуру", а також постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1107 «Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки" як в частині прийняття рішень про видачу дозволу так і в частині прийняття рішення про відмову у видачі дозволу, шляхом застосування адміністративного акту у письмові формі. Висновки відповідача, викладені в Акті планової перевірки, на яких базується оскаржуваний припис - не грунтуються на законі і є довільними судженнями перевіряючих.

Відповідач правом подання відзиву не скористався, копію ухвали з пропозицією подання відзиву отримав 03.07.2024 в його електронний кабінет /а.с. 18, зворотній бік/. Копію позову відповідач отримав 25.06.2024 шляхом доставки в електронний кабінет /а.с. 18/.

Частиною шостою статті 162 КАС України передбачено, що у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.

Згідно з частиною п`ятою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.

За відсутності клопотань учасників справи про розгляд справи у відкритому судовому засіданні чи за правилами загального позовного провадження, зважаючи на достатність наданих сторонами доказів та повідомлених обставин, суд розглянув справу у порядку письмового провадження.

Обставини справи, встановлені судом

Відповідно до статті 9 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільно характеру, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 03.01.2023 №40, на виконання Плану проведення перевірок Державною регуляторною службою України додержання вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, установленого порядку їх видачі на 2024 рік, затвердженого наказом Міністерства економіки України ввід 02.01.2024 № 70, згідно з наказом Державної регуляторної служби України від 22.02.2024 №42 "Про проведення планової перевірки додержання Північно-Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі" у період з 18 по 22 березня 2024 року заступником начальника Східного міжрегіонального відділу Державної регуляторної служби України, (голови комісії) та головним спеціалістом Східного міжрегіонального відділу Державної регуляторної служби України проведено планову перевірку додержання Міжрегіональним управлінням вимог законодавства з питань видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки.

За результатами проведеної перевірки складено Акт планової перевірки додержання Північно-Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці вимог законодавства з питань видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки № 19/42-Д-2024 від 22.03.2024 /а.с. 7--13/, який містить Припис /а.с. 13, зворотній бік - 14/.

Актом планової перевірки додержання Північно-Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці вимог законодавства з питань видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки №19/42-Д-2024 від 22.03.2024 (далі - Акт) зафіксовано наступні порушення:

- рішення про відмову у видачі дозволу повинні прийматися Міжрегіональним управлінням у формі наказу;

- виявлено системне порушення у вигляді залишення Міжрегіональним управлінням без розгляду заяв, при цьому, законами України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та "Про охорону праці", а також постановою Кабінету Міністрів України №1107 від 26.10.2011 "Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки" не передбачено підстав залишення дозвільним органом без розгляду заяв на одержання дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки.

У зв`язку з виявленими порушеннями Державною регуляторною службою України винесено припис, який викладено в Акті перевірки.

Міжрегіональне управління не погодилося з вимогами припису щодо вжиття заходів для недопущення Міжрегіональним управлінням порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених у ході планової перевірки, у зв`язку з чим звернулося до суду з позовом про його скасування.

Норми права, які підлягають застосуванню

Частина друга статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів встановлює Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Частиною третьою статті 21 Закону України "Про охорону праці" (далі - Закон №2694) визначено, що роботодавець повинен одержати Дозвіл.

Порядок видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1107 (далі - Порядок).

Відповідно до частини десятої статті 21 Закону № 2694, Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, протягом 10 робочих днів з дня надходження заяви на одержання дозволу та необхідних документів приймає рішення про видачу Дозволу або про відмову в його видачі із зазначенням підстав, визначених цією статтею.

Відповідно до пункту 11 Порядку, рішення про відмову у видачі Дозволу приймається у випадках, передбачених статтею 21 Закону № 2694.

Так, частиною одинадцятою статті 21 Закону № 2694 визначено, що Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, приймає рішення про відмову у видачі дозволу в разі:

неподання роботодавцем необхідних документів та (або) їх оформлення з порушенням встановлених вимог;

подання недостовірних відомостей або висновку за результатами експертизи, який затверджено чи складено більш як за рік до дня подання заяви;

встановлення згідно з висновком за результатами експертизи невідповідності об`єкта експертизи вимогам законів та інших нормативно-правових актів з охорони праці.

Згідно підпункту 7 "Про затвердження Положення про Державну службу України з питань праці", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 (далі Положення Держпраці) здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до Положення про Міжрегіональне управління, затвердженого наказом Держпраці №173 від 23.09.2022 (далі Положення № 173), Міжрегіональне управління є територіальним органом Держпраці, що їй підпорядковується.

Міжрегіональне управління у своїй діяльності керується Конституцією України та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами Міністерства економіки України, а також цим Положенням.

Відповідно до підпункту 29 пункту 4 Положення № 173, Міжрегіональне управління видає, у передбачених законодавством випадках, дозволи на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки контроль дотримання умов дії таких дозволів.

Висновки щодо правозастосування

Згідно з частиною другою статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

У цій справі предметом спору є правомірність припису відповідача.

Виходячи з приписів частини другої статті 2 КАС України, суд перевіряє відповідність спірних актів індивідуальної дії критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до Акту, комісія дійшла до висновків, що Міжрегіональне управління повинно приймати рішення про відмову у видачі Дозволу у формі наказу, тому що вважала, що рішення про відмову у видачі Дозволу це рішення організаційно-розпорядчого характеру з основних питань діяльності установи та є організаційно-розпорядчою документацією (управлінськими документами) у відповідності до пункту 3 глави 1 розділу ІІ Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 № 1000/5, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.06.2015 за №736/27181 (далі Правила).

Відповідно до пункту 2 розділу І Правил, організаційно-розпорядча документація це уніфікована підсистема управлінської документації, що забезпечує організацію процесів управління та управлінської праці, а управлінський документ - службовий документ, спрямований на виконання установою функцій, що забезпечують її діяльність.

Також, відповідно до роз`яснення Держпраці № ЦА-1473/1/11.1-24а від 22.03.2024, згідно підпункту 37 пункту 6 Типової інструкції з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 №55, визначено, що управлінське рішення - будь-яке завдання, визначене посадовою особою або колегіальним органом в межах повноважень та спрямоване на досягнення поставлених цілей.

В свою чергу, пунктом 8 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 № 55 (далі - Типова інструкція) передбачено, що документування управлінської інформації полягає у створенні документів, в яких фіксується з дотриманням установлених правил інформація про управлінські дії.

Згідно з пунктом 12 Типової інструкції, вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації, зумовлюється, зокрема, порядком прийняття управлінського рішення.

Питання способів документування та інформування про прийняті управлінські рішення Держпраці визначаються Інструкцією з діловодства в Державній службі України з питань праці, затвердженої наказом Державної служби України з питань праці від 13.10.2023 №195 (далі Інструкція з діловодства).

Відповідно до пункту 9 Типової інструкції, під час підготовки організаційно-розпорядчих документів у паперовій формі працівники установ оформляють їх з урахуванням вимог ДСТУ 4163-2003.

Пунктом 5.17 ДСТУ 4163:2020 "Уніфікована система організаційно- розпорядчої документації. Вимоги до оформлення документів", прийнятого на заміну ДСТУ 4163-2003 визначено, що резолюція це зроблений посадовою особою напис на документі, що містить стислий зміст прийнятого нею рішення щодо виконання документа.

Вирішуючи спір про те, чи повинні посадові особи приймати рішення про відмову у видачі дозволів у формі наказу, суд спирається, перш за все, на вимоги відповідного закону.

Закон України "Про адміністративну процедуру" №2073-ІХ від 17.02.2022 (далі - Закон №2073) регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у дусі визначеної Конституцією України демократичної та правової держави та з метою забезпечення права і закону, а також зобов`язання держави забезпечувати і захищати права, свободи чи законні інтереси людини і громадянина.

Відповідно до частини першої статті 69 Закону № 2073 за результатами розгляду справи адміністративний орган у межах своїх повноважень приймає адміністративний акт.

Статтею 70 Закону №2073 встановлено, що адміністративний акт, як правило, приймається у письмовій (електронній або паперовій) формі. У випадках, передбачених законом, у тому числі з метою запобігання загрозі життю, здоров`ю громадян, майну або громадській безпеці, адміністративний акт може бути прийнято в усній формі.

Адміністративний акт в електронній формі оформлюється відповідно до вимог законодавства про електронні документи та електронний документообіг.

Адміністративний акт, прийнятий в усній формі, доводиться до відома учасників адміністративного провадження шляхом усного повідомлення із зазначенням їх права на письмове підтвердження адміністративного акта, а також способів, порядку і строків оскарження акта.

Адміністративний акт, прийнятий в усній формі, у випадках, передбачених законом, фіксується в матеріалах справи.

Учасник адміністративного провадження або інша особа, права, свободи чи законного інтересу або обов`язку якої стосується адміністративний акт, має право вимагати від адміністративного органу оформлення адміністративного акта у письмовій формі. Таке оформлення здійснюється адміністративним органом протягом п`яти робочих днів з дня прийняття адміністративного акта. Зміст адміністративного акта, оформленого у письмовій формі, має відповідати змісту цього акта, прийнятого в усній формі.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 72 Закону № 2073 адміністративний акт, прийнятий у письмовій формі, або усний адміністративний акт, підтверджений у письмовій формі, повинен мати мотивувальну частину (крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті).

Мотивування (обґрунтування) адміністративного акта в письмовій формі повинно забезпечувати особі можливість правильно його зрозуміти та реалізувати своє право на оскарження адміністративного акта.

У мотивувальній частині адміністративного акта зазначаються:

1) дата подання заяви або скарги та стислий зміст вимоги, що в ній міститься (у разі прийняття акта за заявою або скаргою особи);

2) фактичні обставини справи;

3) зміст документів та відомості, враховані під час розгляду справи;

4) посилання на докази або інші матеріали справи, на яких ґрунтуються висновки адміністративного органу;

5) детальна правова оцінка обставин, виявлених адміністративним органом, та чітке зазначення висновків, зроблених на підставі такої правової оцінки виявлених обставин.

Відповідь щодо прийняття управлінського рішення практично за описом змісту підпадає під ознаки адміністративного акту, а саме у письмовій формі.

Враховуючи зазначене, суд погоджується з доводами представника позивача, що передбачене управлінське рішення приймається керівником/заступником керівника територіального органу Держпраці з урахуванням вимог Інструкції з діловодства, розробленої на підставі Типової інструкції, Закону України "Про адміністративну процедуру" та з метою повідомлення роботодавця про відмову у видачі дозволу, відповідь документується шляхом створення адміністративного акту, який викладено у письмовій формі, що не порушує чинне законодавство.

Відповідно до абзацу першого частини шостої статті 4 "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.

Документи розглядаються у визначені законодавством строки та документуються шляхом видачі адміністративного акту, який має письмову форму. Як вже зазначалося, Міжрегіональним управлінням, рішення про відмову у видачі дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки приймається та документується шляхом видання адміністративного акту, який є у письмовій формі, що не суперечить вимогам абзацу першого частини шостої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", статті 21 Закону України "Про охорону праці", та вимог постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1107 "Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки".

Отже, положення вищезазначених нормативно правових актів жодних заборон щодо прийняття управлінського рішення про відмову у видачі дозволу шляхом винесення адміністративного акта у письмовій формі не передбачено. Вимога пункту 1.1 припису про необхідність прийняття рішення саме у формі наказу не ґрунтується на нормах чинного законодавства.

Доказів порушень Міжрегіональним управлінням вимог законів України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", "Про охорону праці", "Про адміністративну процедуру", а також постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1107 "Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки" як в частині прийняття рішень про видачу дозволу так і в частині прийняття рішення про відмову у видачі дозволу - відповідачем суду не надано, а судом не встановлено.

Пункти 1.2 та 1.3, 2 припису є похідними від пункту 1, та підлягають скасуванню, оскільки за відсутності (недоведеності відповідачем) фактів виявлених порушень, підстави вживати заходів, надавати інформацію про вжиті заходи у позивача відсутні.

Частиною першою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зважаючи на встановлені в ході розгляду фактичні обставини справи та враховуючи вищенаведені норми законодавства, якими урегульовані спірні відносини, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 2, 3, 6-10, 72-77, 90, 241-246, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (вул. Ю. Матвійчука, 119, м. Полтава, 36014, код ЄДРПОУ 44730367) до Державної регуляторної служби України (вул. Арсенальна, б. 9/11, м. Київ, 01011 код ЄДРПОУ 39582357) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Державної регуляторної служби України, який викладено в Акті планової перевірки додержання Північно-Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці вимог законодавства з питань видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки № 19/42-Д-2024 від 22.03.2024.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду впродовж тридцяти днів з моменту його підписання.

СуддяІ.С. Шевяков