Постанова

від 24.09.2024 по справі 380/3191/24

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2024 рокуЛьвівСправа № 380/3191/24 пров. № А/857/13993/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого суддіСудової-Хомюк Н.М.,

суддівОнишкевича Т.В., Сеника Р.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Турківської міської ради Самбірського району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 травня 2024 року у справі № 380/3191/24 за адміністративним позовом Самбірської окружної прокуратури Львівської області до Турківської міської ради Самбірського району Львівської області про визнання дії та бездіяльності протиправними,

суддя (судді) в суді першої інстанції Братичак У.В.,

час ухвалення рішення не зазначено,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складання повного тексту рішення не зазначено,

В С Т А Н О В И В:

Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області (далі також позивач) звернувся в Львівський окружний адміністративний суд з позовом до Турківської міської ради Самбірського району Львівської області (далі також відповідач), за участю у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (далі також третя особа 1), Міністерства культури та інформаційної політики України (далі також третя особа 2) в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Турківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;

- зобов`язати Турківську міську раду Самбірського району Львівської області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Позов обґрунтовує тим, що нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, що входить до повноважень місцевих рад за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Позивач вказує, що Самбірською окружною прокуратурою у межах наданих повноважень відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вивчено інформацію Турківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо створення спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини та встановлено, що він не утворювався. Зазначає, що орган місцевого самоврядування в особі Турківської міської ради зобов`язаний створити у своєму складі спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини, тому просить позов задовольнити повністю.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 03 травня 2024 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Турківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Зобов`язано Турківську міську раду Самбірського району Львівської області утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідачем подана апеляційна скарга. Доводи апеляційної скарги апелянт обґрунтовує невірним застосуванням судом першої інстанції норми матеріального права, що привело до порушення в свою чергу норми процесуального права. Зазначає, що судом першої інстанції не було взято до уваги факт відсутності коштів з боку Держави (чи її органів) на виконання делегованих повноважень, фінансовою обмеженістю міського бюджету, Турківська міська рада Самбірського району Львівської області, з метою виконання цих делегованих повноважень у сфері охорони культурної спадщини, виконання даних функцій покладено на Відділ містобудування, архітектури, житловокомунального господарства та енергетики Турківської міської ради (зокрема п.3.8 та 3.23 Положення), що є виконавчим органом ради, має свого керівника, печатку, ідентифікаційний номер юридичної особи. Посадовою інструкцією головного спеціаліста відділу також передбачено виконання функцій із охорони культурної спадщини.

Просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 травня 2024 року та прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу. Зазначає, що держава в особі її органів влади та громад зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

Щодо тверджень скаржника про те, що ним утворений відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики, що на його думку, свідчить про виконання ним приписів статті 3 Закону №1805-ІІІ, то суд першої інстанції обгрунтовано зауважив, що зазначений відділ не наділений усіма функціями спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, визначеними безпосередньо Законом №1805-ІІІ, відтак вимоги даного Закону відповідачем не виконані, крім того, положення Закону №1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, однак відповідач не звертався до Міністерства за погодженням на утворення органу охорони культурної спадщини, що свідчить про невиконання відповідачем приписів частини третьої статті 3 Закону №1805-ІІІ.

Міністерство культури та інформаційної політики України подало відзив на апеляційну скаргу. Зазначає, що на відповідача законодавчо покладений обов`язок з утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, який відповідачем не виконаний, відтак і про наявність підстав для задоволення позову, і правильність такого висновку доводи апеляційної скарги не спростовують..

У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, так як апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, що ухвалене в порядку письмового провадження (без повідомлення сторін) за наявними у справі матеріалами.

Частиною 1 ст. 308 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволенняз огляду на наступні підстави.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, Турківська міська рада Самбірського району Львівської області є органом місцевого самоврядування, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, та виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затверджено список історичних населених місць України, у який увійшло місто Турка.

Згідно інформації Турківської міської ради Самбірського району Львівської області №2/35-02.17 від 17.11.2023, уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини Турківською міською радою не утворювався. Затверджено рішення «Про створення відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради».

Відповідно до листа Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації №16-4282/0/2-23 від 27.12.2023, скерованого на адресу позивача, звернень від Турківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо надсилання, переадресування до Міністерства культури та інформаційної політики України погоджень на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини до Департаменту не надходило. У зв`язку з чим, Департаментом скеровано листи до Турківської міської ради від 07.11.2023 №16-3492/0/2-23 та від 27.12.2023 №16-4269/0/2-23.

Відповідно до листа Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 07.11.2023 №16-3492/0/2-23, скерованого на адресу відповідача, Турківській міській раді Самбірського району Львівської області рекомендовано скерувати подання про утворення Відділу з питань охорони культурної спадщини до Міністерства культури та інформаційної політики України.

Відповідно до листа Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 27.12.2023 №16-4269/0/2-23, скерованого на адресу відповідача, Турківську міську раду Самбірського району Львівської області повідомлено про необхідність подання до Департаменту рішення про створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, погоджене центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. А також, відповідно до вимог частини 4 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», надіслати до Департаменту подання про призначення керівника спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини на погодження.

Листом від 15.01.2024 №104-02.17 Турківська міська рада Самбірського району Львівської області повідомила керівника Самбірської окружної прокуратури, що на засіданні постійної депутатської комісії з питань бюджету, комунальної власності та регуляторної політики прийнято рішення про неможливе створення відділу з питань охорони культурної спадщини у зв`язку з відсутністю коштів у місцевому бюджеті.

Листом від 17.01.2024 №06/15/542-24 у відповідь на запит позивача, Управління дозвільно-погоджувальної документації Міністерства культури та інформаційної політики України повідомило, що Турківська міська рада Самбірського району Львівської області не зверталася до МКІП з питань погодження утворення органів охорони культурної спадщини.

З огляду на те, що відповідачем не утворено спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» позивач звернувся з до суду з цим позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Турківської міської ради є порушенням вимог Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» та, на переконання суду, унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Турківської міської територіальної громади.

Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

Згідно із положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон № 1805-ІІІ) регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Відповідно до абзацу 6 статті 1 Закону № 1805-III охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Частиною другою статті 3 Закону № 1805-III визначено, що до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

Згідно з частиною другою статті 6 Закону № 1805-III до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання прокурором адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави» у сфері охорони культурної спадщини.

Статтею 1 Закону № 1805-ІІІ визначено: культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Частиною третьою статті 3 Закону № 1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону №1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини (частина третя статті 6 Закону № 1805-ІІІ).

Отже, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам`яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-ІІІ.

Абзац 11 частини першої статті 1 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) встановлює, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно підпункту 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону № 280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Згідно з частинами п`ятою та шостою статті 3 Закону № 1805-ІІІ виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

З матеріалів справи встановлено, що Турківською міською радою не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Вказане підтверджується листами Турківської міської ради Самбірського району Львівської області №2/35-02.17 від 17.11.2023, від 15.01.2024 №104-02.17, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації №16-4282/0/2-23 від 27.12.2023, від 07.11.2023 №16-3492/0/2-23 та від 27.12.2023 №16-4269/0/2-23, а також Міністерства культури та інформаційної політики України від 17.01.2024 №06/15/542-24.

Водночас у листі №2/35-02.17 від 17.11.2023 та в апеляційній скарзі відповідач зазначає про те, що ним утворений відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики, яким здійснюється реалізація політики у сфері охорони культурної спадщини.

Аналізуючи зміст наданого відповідачем Положенням про відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради (додаток до рішення 8 сесії міської ради 8 скликання від 18.02.2020 №289), слід дійти висновку про те, що зазначений відділ не наділений усіма функціями спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, визначеними безпосередньо Законом №1805-ІІІ, відтак вимоги даного Закону відповідачем не виконані.

Варто зазначити, що положення Закону № 1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради, як це зроблено відповідачем.

Не утворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами (в даному випадку відділом освіти, культури, молоді та спорту Устилузької міської ради) розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об`єктів культурної спадщини.

Необхідність створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини як окремого виконавчого органу Турківської міської ради також зумовлено тим, що на території Турківської міської ради налічується 16 об`єктів пам`ятків архітектури (8 національного значення та 8 місцевого значення).

Відтак, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Устилузької міської ради є порушенням вимог Закону № 1805-ІІІ та унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Турківської громади.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об`єктивно і всебічно з`ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини», суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Так, у рішенні від 10 лютого 2010 у справі «Серявін та інші проти України» ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09 грудня 1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland) від 01 липня 2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland) від 27 вересня 2001).

Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Керуючись ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325,328, 329 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Турківської міської ради Самбірського району Львівської області без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 травня 2024 року у справі № 380/3191/24 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н. М. Судова-Хомюк судді Т. В. Онишкевич Р. П. Сеник