Постанова

від 25.09.2024 по справі 320/10110/24

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/10110/24 Суддя (судді) першої інстанції: Перепелиця А.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Собківа Я.М.,

суддів: Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Золочівської окружної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у справі за адміністративним позовом Золочівської окружної прокуратури до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Надробудсервіс», про визнання протиправним та скасування протоколу, визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправним та скасування спеціального дозволу, -

ВСТАНОВИВ:

Золочівська окружна прокуратура звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Надробудсервіс», в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати протокол від 29.03.2018 №4336 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин за виключенням внесення змін протоколом засідання Державної комісії України №5458 від 10.02.2022 в частині апробації запасів пісків Північно-східної ділянки Єлиховицького родовища;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 31.08.2018 №300 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТзОВ «Надробудсервіс»;

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 24.09.2018 №6282, виданий ТзОВ «Надробудсервіс» для видобування корисних копалин видобування пісків в якості сировини придатної для дорожнього будівництва, а також благоустрою рекультивації та планування на території Єлиховицького родовища Північно східна ділянка Золочівського району Львівської області.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року визнано неповажними причини пропуску строку звернення до суду, зазначені Золочівською окружною прокуратурою. Позовну заяву Золочівської окружної прокуратури - повернуто.

В апеляційній скарзі Золочівська окружна прокуратура просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, та судом порушено норми матеріального та процесуального права.

Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги на більш тривалий, розумний термін, у відповідності до положень статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Відповідно до ч. 1 ст. 312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Відповідно до ч. 2 ст. 312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо повернення заяви позивачеві (заявникові).

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду апеляційної скарги на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року про повернення позовної заяви без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

З матеріалів справи вбачається, що Золочівська окружна прокуратура звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Надробудсервіс», про визнання протиправними дій.

В позовній заяві позивач зазначив, що вважає наявними підстави для поновлення пропущеного строку звернення до суду, обґрунтовуючи свою позицію тим, що у вказаному спорі має місце триваюче правопорушення. На дату звернення позивача до суду з даним позовом порушення законодавства тривають, оскаржувані протокол Державної комісії України по запасах корисних копалин від 29.03.2018 №4336, наказ Державної служби геології та надр України від 31.08.2018 №300 та виданий на його підставі спеціальний дозвіл на користування надрами від 24.09.2018 №6282, є чинним, тож підстави для звернення за захистом порушених інтересів держави не припинили існувати. Також прокурор зазначає, що підстави для звернення з даним позовом до суду виникли після отримання всіх матеріалів 19.07.2023, які стали підставою для прийняття оскаржуваних рішень.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 04 березня 2024 року позовну заяву залишено без руху, зазначивши, що недоліки можуть бути усунені, у десятиденний строк з дня вручення даної ухвали для усунення недоліків шляхом подання до суду: - позовної заяви у новій редакції, в якій уточнити або склад відповідачів, або вимоги до зазначених відповідачів; позовну заяву у новій редакції надати у кількості відповідно до сторін; нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову; - заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із зазначенням підстав поважності пропуску цього строку та відповідних доказів.

На виконання зазначеної ухвали, позивачем було подано заяву про поновлення пропущеного процесуального строку звернення до суду. Проте, викладені в ній обґрунтування, на думку суду першої інстанції, є аналогічними з тими, що містяться в позовній заяві.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року визнано неповажними причини пропуску строку звернення до суду зазначені Золочівською окружною прокуратурою. Позовну заяву Золочівської окружної прокуратури - повернуто.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач звернувся з апеляційною скаргою.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 1 ст.122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.123 КАС України, у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Так, з аналізу вказаних приписів КАС України слідує, що у випадку пропуску строку звернення до суду підставами для розгляду справи є лише наявність поважних причин, тобто, обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Як було зазначено позивачем, підстави для звернення з даним позовом до суду виникли після отримання позивачем інформації та матеріалів 19.07.2023.

Проте, з даним твердженням апеляційний суд також погодитись не може, оскільки, обгрунтування не підтверджують поважність причин пропуску строку звернення до суду та не можуть бути розцінені судом, як підстава поважності пропуску строку звернення з позовною заявою до суду. Крім того, посилання позивача на отримання 19.07.2023 ним всіх належних документів, які стали підставою для прийняття оскаржуваних рішень не може вважатися поважною підставою щодо поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, оскільки вказане не припиняє (не перериває) строків, встановлених законодавцем щодо звернення із позовом до суду, а свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ці дати не пов`язуються з початком перебігу строку звернення до суду у випадку, коли законом встановлений строк для вчинення особою активних дій.

Так, відповідно до ст.1 Закону України «Про прокуратуру», прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Частиною 2 статті 36 КПК України передбачено, що прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, тобто є процесуальним керівником у кримінальному провадженні, який поінформований із наявними матеріалами та їх змістом.

Відповідно до п. 12 Наказу Офісу Генерального прокурора №309 (далі наказ ОГП №309) «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» «Керівникам окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам згідно з розподілом обов`язків, а також старшим прокурорам групи прокурорів після попереднього розгляду на нарадах законності та обґрунтованості клопотань про продовження строку досудового розслідування забезпечувати їх надсилання разом із копіями протоколів нарад не пізніше ніж за десять діб до закінчення визначеного строку досудового розслідування до обласних прокуратур, а їх керівникам - не пізніше ніж за двадцять діб до Офісу Генерального прокурора.

Відповідно до п. 12 Наказу Офісу Генерального прокурора №389 (далі наказ ОГП №389) «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» Керівникам самостійних структурних підрозділів прокуратур усіх рівнів забезпечувати належну організацію взаємодії з питань захисту інтересів держави заходами представницького характеру поза межами кримінального провадження в порядку, спосіб та строки, визначені відповідним наказом Генерального прокурора.

Частиною 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що у разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом.

Суд звертає увагу, що заява про поновлення пропущеного строку звернення до суду не містить жодних обгрунтувань, які б вказували на наявність обставин об`єктивного і непереборного характеру про неможливість прокурора отримати відомості, на підставі яких мало б бути подано позовну заяву раніше, у визначені законом терміни.

Інститут обмеження строку звернення до суду є однією з фундаментальних основ верховенства права і забезпечення правової визначеності суб`єктів правовідносин.

Колегія суддів апеляційної інстанції підтримує висновок Київського окружного адміністративного суду, що у разі пропуску строку звернення до суду на строк більше близько 6 (шести) років з моменту прийняття оскаржуваних протоколу, наказу та спеціального дозволу, поважність причин такого пропуску повинні бути на стільки важливими, ґрунтовними та вагомими, що поновлення таких строків, повинно переважати над ставленням під сумнів багаторічних суспільних відносини, що склалися за ці роки.

Окремо колегія суддів звертає увагу, що у даній справі позивач - Золочівська окружна прокуратура представляє інтереси держави. При цьому, у разі розгляду питань порушень інтересів держави строк на звернення до суду має обчислюватись саме з моменту коли порушення інтересів держави відбулось, а не з моменту коли це стало відомо прокурору, або окремій посадовій особі. Обчислення строку звернення до суду не може ставитись в залежність від моменту дізнання представником державного апарату про певні обставини, в іншому випадку інститут обмеження строку звернення до суду буде нівельований. Держава має забезпечувати відповідний моніторинг, контроль за дотриманням своїх інтересів постійно і має для цього широкий (майже безмежний) обсяг механізмів.

Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання вчиняти дії з метою їх відновлення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

В постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 липня 2023 року у справі №380/15396/22 Верховним Судом вже розглядалось питання поважності пропущеного строку звернення до суду прокуратури в інтересах держави.

Так, прокурор, оскаржуючи рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку, доводив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 121- 123 КАС України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки не взяли до уваги, що прокурору перед зверненням до суду в інтересах держави необхідно дотриматися встановленої процедури щодо підтвердження наявності в нього підстав для представництва інтересів держави в суді, а тому тримісячний строк звернення прокурора до суду має відраховуватися з моменту виникнення та підтвердження наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді.

Прокурор посилався на те, що виникнення підстав для представництва інтересів держави в суді мало місце після того, як уповноважені органи надали відповіді на звернення прокурора стосовно вжитих ними заходів у сфері порушеного у зверненні питання щодо самочинного будівництва на об`єкті, що належить до пам`ятки архітектури місцевого значення. Такі відповіді прокурор отримав у серпні та вересні 2022 року, отже саме із цього моменту слід рахувати початок перебігу строку звернення до адміністративного суду.

Верховний Суд виснував, що підстави для представництва інтересів держави (які охоплюють у цій справі й суспільні інтереси) у суді виникли у прокурора з того моменту, коли він дізнався або повинен був дізнатися про невжиття протягом розумного строку органами, уповноваженими на здійснення функцій контролю у сфері містобудівної діяльності та охорони культурної спадщини, заходів щодо усунення виявленого у відповідних сферах порушення. У цій справі такі підстави виникли щонайскоріше в серпні 2022 року, а тому звернення прокурора з позовом у жовтні 2022 року здійснено в межах строку, встановленого ч. 2 ст. 122 КАС України. З огляду на це КАС ВС задовольнив касаційну скаргу, скасував оскаржувані рішення і направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Разом з тим, відповідно до висновків колегії суддів, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18, прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Отже, колегія суддів зауважує, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Водночас, обґрунтовуючи важливість дотримання принципу правової визначеності, ЄСПЛ сформовано практику, відповідно до якої національними судами пріоритетність має надаватись дотриманню встановлених процесуальним законом строків звернення до суду, а поновлення пропущеного строку допускається лише у виняткових випадках, коли мають місце не формальні та суб`єктивні, а об`єктивні та непереборні причини їх пропуску.

Так, необхідно зазначити, що поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Таким чином, будь-яких пояснень щодо обставин, які об`єктивно заважали позивачеві звернутись до суду у визначений законодавством строк, колегією суддів не встановлено.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивачем не наведено переконливих та доказово підтверджених причин, які б стали на заваді своєчасного звернення до суду з даним позовом, а тому підстави для поновлення строку звернення до суду відсутні.

Згідно з п.9 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

Відповідно до ч.2 ст.123 КАС України, окрім іншого встановлено, що якщо вказані позивачем підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правомірно повернув позовну заяву позивачу.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм процесуального права, що регулюють спірні правовідносини.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Золочівської окружної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач Собків Я.М.

Суддя Сорочко Є.О.

Суддя Чаку Є.В.