Постанова

від 09.10.2024 по справі 400/12731/21

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 жовтня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/12731/21

Перша інстанція: суддя Мельник О.М.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Турецької І. О.,

суддів Градовського Ю. М., Шеметенко Л. П.

розглянувши, в порядку письмового провадження, апеляційну скаргу Південного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці, яке є правонаступником Управління Держпраці у Миколаївській області, на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2023 року у справі за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Миколаївській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У грудні 2021 року Фізична особа підприємець ОСОБА_1 (далі ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду першої інстанції з позовом до Управління Держпраці у Миколаївській області, правонаступником якого є Південне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №МК3784/314/НП/СПТД-ФС від 03.12.2021 у сумі 96 000 грн.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що 28 квітня 2021 року Окружний адміністративний суд м. Києва у справі №640/17424/19 ухвалив рішення про визнання протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823 «Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю» (далі Порядок №823). Дане рішення, відповідно до постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року набрало законної сили.

Тобто, позивач вважає, що з 14 вересня 2021 року усі дії, вчинені суб`єктом владних повноважень з посиланням на Порядок №823, є протиправними та такими, що не тягнуть за собою жодних юридично значущих наслідків.

Крім того, позивач зазначає про відсутність вимоги територіального органу Держпраці про надання документів, а відтак, на його переконання, спірна постанова прийнята за відсутності події (факту) порушення чинного законодавства та з численними процесуальними порушеннями.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2023 року, ухваленого за правилами спрощеного позовного провадження із повідомленням сторін, позов ФОП ОСОБА_1 задоволено.

Суд визнав протиправною та скасував постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №МК3784/314/НП/СПТД-ФС від 03.12.2021.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що під час проведення перевірки та складання акта від 17.09.2021, який став підставою для прийняття спірної постанови, відповідач керувався Порядком №823, який був визнаний нечинною та скасована рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.04.2021, яке набрало законної сили 14.09.2021.

За таких умов, суд першої інстанції вважав, що проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування та прийняття оскаржуваної постанови, мало місце поза межами правового регулювання, що є достатньою і самостійною підставою для визнання протиправним та скасування рішення контролюючого органу, прийняті за наслідками такого відвідування.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву.

В апеляційній скарзі, Південне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці (далі - Південне міжрегіональне управління Держпраці), посилаючись на те, що рішення суду першої інстанції ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги скаржник зазначив, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року, якою було залишено в силі рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2021 року, була оприлюднена лише 17 вересня 2021 року, тобто в день складення акту про неможливість проведення заходу державного контролю.

Скаржник указує, що інспектор Держпраці не повинен щодня проводити моніторинг Єдиного реєстру судових рішень на предмет оприлюднення судового рішення.

Крім того, зазначає, що Управління Держпраці у Миколаївській області не було стороною у справі №640/17424/19, в якій визнано протиправним та скасовано Порядок №823.

До того ж, скаржник звертає увагу, що на час проведення позапланового заходу, орган державного нагляду (контролю) керувався не виключно Порядком №823, а й положеннями Конвенції Міжнародної організації праці за №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, яка ратифікована Законом України від 08.09.2004 №1985-IV, а також Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007 (далі Закон №877-V).

Представник вважає, що ФОП ОСОБА_1 , всупереч положенням вказаної Конвенції та Закону №877-V, створив перешкоду у проведенні інспекційного відвідування шляхом ненадання інформації, необхідної для проведення заходу державного нагляду (контролю), на виконання вимоги інспектора праці про надання документів, що і було зафіксовано в акті від 17.09.2021.

Позивач не скористався правом подання відзиву на апеляцію.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 311 КАС України, справа розглянута в порядку письмового провадження, оскільки відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Фактичні обставини справи.

28 квітня 2021 року Окружний адміністративний суд м. Києва ухвалив рішення, яким визнав протиправним та нечинним Порядок №823. Дане судове рішення набрало законної сили, на підставі постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року.

12 серпня 2021 року головним державним інспектором Управління Держпраці у Миколаївській області Шитиком О. Л. складено службову записку про факти використання праці без належного оформлення суб`єктів господарювання, у тому числі і позивача, за адресами здійснення господарської діяльності фірмових зоомагазинів «Кіт + Пес».

10 вересня 2021 року, на підставі Порядку №823, керівник Управління Держпраці у Миколаївській області видав наказ №371 про проведення позапланового інспекційного відвідування позивача, за місцями здійснення ним господарської діяльності, серед яких є пр. Миру 52.

13 вересня 2021 року посадовій особі органу державного нагляду (контролю) видано направлення на проведення інспекційного відвідування.

14 вересня 2021 року сформовано вимогу про надання документів, яка направлена на адресу суб`єкта господарювання поштою.

Управління Держпраці у Миколаївській області вимагало від ФОП ОСОБА_1 оригінали та завірені копії наказів про прийняття на роботу (трудові договори), штатні розписи, повідомлення про прийняття працівника на роботу та квитанції про їх отримання, документи щодо використання праці фізичних осіб.

17 вересня 2021 року інспектор праці склав акт № МК3784/314/НП про неможливість проведення заходу державного контролю, оскільки ФОП ОСОБА_1 не надав для ознайомлення книги, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про охорону праці/працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом перевірки/інспекційного відвідування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів.

Відомості про отримання ФОП ОСОБА_1 вимоги про надання документів, в матеріалах справи відсутні.

03 грудня 2021 року, на підставі абзацу 8 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України, Управління Держпраці у Миколаївській області прийняло постанову №МК3784/314/НП/СПТД-ФС про накладення на позивача штрафу в розмірі 96000 грн за створення перешкод у проведенні інспекційного відвідування шляхом ненадання інформації, необхідної для проведення заходу державного нагляду (контролю), на виконання вимоги інспектора праці про надання документів.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляції, з огляду на таке.

Відправною точкою для вирішення даного спору є розв`язання питання законності призначення інспекційного відвідування на підставі Порядку №823, складення Управлінням Держпраці у Миколаївській області акта про неможливість проведення заходу державного контролю та прийняття на його підставі постанови про накладення штрафу.

Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон №877-V.

Відповідно до статті 1 Закону № 877 державний нагляд (контроль) це - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

За правилами частини 5 статті 2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом (стаття 3 Закону №877-V).

Згідно з приписами частини 4 статті 4 Закону №877-V виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

У свою чергу, частиною 1 статті 259 Кодексу законів про працю України встановлено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 96 від 11.02.2015 (далі Положення № 96), Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, зокрема з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення.

Держпраця відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (підпункт 6 пункту 4 Положення № 96).

Здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю регулювався Порядком №823.

Пункт 1 Порядку №823 визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. №1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № №1986-IV та Законом №877-V.

Пункт 2 Порядку №823 встановлював, що заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

Пункт 4 Порядку №823 передбачав, що уніфікована форма акта інспекційного відвідування, в якому визначається вичерпний перелік питань, що підлягають інспектуванню, припису, попередження, а також вимоги інспектора праці затверджуються в установленому порядку та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Держпраці.

Як свідчать обставини справи, Управління Держпраці у Миколаївській області при призначенні, проведенні інспекційного відвідування суб`єкта господарювання, а також складенні, за його результатами акта про неможливість проведення заходу державного контролю та постанови про накладення штрафу, керувалось, в тому числі, але не виключно, Порядком №823.

Водночас, даний Порядок, 28 квітня 2021 року був визнаний нечинним та скасований рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва, яке було залишено в силі постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року.

Слід зазначити, що підставою для скасування Порядку №823 було недотримання Кабінетом Міністрів України процедури її створення та затвердження.

Тобто, проект цієї постанови мав бути розглянутий та схвалений Урядом за погодженням Державної регуляторної служби. Однак, цього зроблено не було, оскільки Державна регуляторна служба відмовила в погодженні.

Крім того, необхідним є затвердження регуляторним органом плану діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року. Водночас при прийнятті Порядку №823 Кабінетом Міністрів України не було дотримано принципу передбачуваності, оскільки її проект не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2019 рік.

В апеляційній скарзі скаржник указував, що рішення, ухвалене у справі №640/17424/19 про визнання Порядку №823 протиправним та нечинним було оприлюднено лише 17 вересня 2021 року, тобто в день складення акту про неможливість проведення заходу державного контролю. Понад те, це рішення не є релевантним до справи, яка є предметом даного розгляду, адже Управління Держпраці у Миколаївській області не було стороною у справі №640/17424/19.

Відповідаючи на даний довід апеляції колегія суддів виходить з такого.

Верховний Суд неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи.

Тобто, згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (така позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 23.05.2019 у справі № 910/5098/18, від 18.03.2019 у справі №910/5244/18, від 20.03.2019 у справі №910/7715/18, від 18.04.2019 у справі №910/5105/18, від 12.03.2019 у справі № 913/204/18).

Верховний Суд зазначив, у разі визнання протиправним нормативно-правовий акт не може застосуватися як за період до, так і за період після встановлення судом його протиправності (постанови від 04.12.2018 у справі №816/52/17, від 04.12.2018 у справі №П/811/658/16, від 03.06.2019 у справі №817/622/16).

Виходячи із вказаних висновків, колегія суддів суду апеляційної інстанції вважає, що Управління Держпраці у Миколаївській області не мало право керуватися Порядком №823, оскільки даний підзаконний нормативно-правовий акт визнаний протиправним та нечинним, а тому не може бути застосований як за період до, так і за період після встановлення судом його протиправності.

Крім того, 24 вересня 2019 року Окружний адміністративний суд м. Києва у справі №640/17424/19 про визнання протиправним та нечинним Порядку №823 прийняв ухвалу, якою відкрив провадження у даній справі та зобов`язав Кабінет Міністрів України опублікувати оголошення про оскарження Порядку №823.

Тобто, Управління Держпраці у Миколаївській області повинно було знати про оскарження Порядку №823 в судовому порядку.

Понад те, на момент складення службової записки (12.08.2021) щодо пропозиції проведення інспекційного відвідування та прийняття наказу (10.09.2021) про проведення позапланових контрольних заходів вже було опубліковано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.04.2021 про визнання протиправним та нечинним Порядку №823.

Однак, не дивлячись на це, орган державного нагляду (контролю) продовжив керуватися Порядком №823, приймаючи документи щодо призначення, проведення та оформлення результатів інспекційного відвідування, а також притягнення позивача до відповідальності.

Довід апеляційної скарги про те, що на час проведення позапланового заходу, орган державного нагляду (контролю) керувався не виключно Порядком №823, а й положеннями Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом від 08.09.2004 №1985-IV, слід зазначити, що він не змінює правових висновків суду апеляційної інстанції, викладених вище щодо незаконності призначення, проведення та оформлення результатів інспекційного відвідування.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що наведені вище мотиви суду першої інстанції про скасування постанови №МК3784/314/НП/СПТД-ФС від 03.12.2021 про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, є законними та обґрунтованими.

При цьому, колегія суддів не вбачає необхідності давати докладну відповідь на інші доводи скаржника, оскільки вони не є ключовими для прийняття рішення у справі.

Відповідно до вимог статті 316 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги, якщо суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

На думку колегії суддів, суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування судового рішення відсутні.

Розподіл судових витрат, відповідно до вимог статті 139 КАС України, не передбачений.

Стаття 328 КАС України встановлює право учасників справи, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Водночас пункт 2 частини 5 вказаної статті встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, у тому числі судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків якщо:

а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;

б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;

в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;

г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для його оскарження в касаційному порядку.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Південного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2023 року у справі за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Миколаївській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Доповідач - суддя І. О. Турецька

суддя Ю. М. Градовський

суддя Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 09.10.2024.