Постанова

від 09.10.2024 по справі 640/11182/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/11182/22 Суддя (судді) першої інстанції: Колеснікова І.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Єгорової Н.М.,

суддів - Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,

при секретарі - Олешко М.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства культури та стратегічних комунікацій України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Київпроект" до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Ніка" ЛТД, Товариство з обмеженою відповідальністю "Концепт Плаза" про визнання протиправною та скасування постанови, -

В С Т А Н О В И Л А:

У липні 2022 року позивач - ПАТ "Київпроект" звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України, яким просив визнати протиправною та скасувати постанову від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини Міністерства культури та інформаційної політики України, винесену ПАТ "Київпроект" щодо об`єкта "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2022 року відкрито провадження у справі за адміністративним позовом ПАТ "Київпроект" до Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи: ТОВ "Ніка" ЛТД, ТОВ "Концепт Плаза" про визнання протиправною та скасування постанови та ухвалено здійснювати її розгляд в порядку спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні без виклику учасників справи і проведення судового засідання.

Законом України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13 грудня 2022 року №2825-IX ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року адміністративну справу № 640/11182/22 прийнято до провадження, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права, неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, не враховано доводи та докази, які були надані Міністерством на підтвердження своєї позиції.

Апелянт звернув увагу суду на те, що відповідно до правової позиції Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладеної в постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності. Відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Додатково зазначив про те, що земельна ділянка по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва входить до меж історичного ареалу міста Києва, у зв`язку з чим проектна документація на будівництво / реконструкцію будівлі за вказаною адресою має бути обов`язково погоджена з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, а також має бути отримано дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва / реконструкції.

Також зазначив про те, що судом першої інстанції не надано оцінку тим обставинам, що постанова про застосування фінансових санкцій від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 винесена не у зв`язку з невиконанням припису, а за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, що є окремою підставою для накладення фінансової санкції. Тому, за твердженням відповідача, зупинення дії та скасування в судовому порядку приписів не має юридичного значення для встановлення законності винесення постанови від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6.

Крім того звернув увагу на те, що подавав до суду першої інстанції заяву про розгляд справи № 640/11182/22 за правилами загального позовного провадження, у задоволенні якої було необґрунтовано відмовлено.

Позивач та треті особи подали до суду відзиви, відповідно до яких просять відмовити у задоволенні апеляційної скарги, оскільки будівництво на земельній ділянці по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва здійснюється за наявності законних підстав, а саме - Дозволу на виконання будівельних робіт, виданого уповноваженим органом та законність якого підтверджена судовим рішенням, що набрало законної сили.

Додатково зазначили про те, що постанова від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 про застосування фінансових санкцій прийнята в період дії заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року у справі № 640/34490/21, якою зупинено дію припису Міністерства про припинення проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва.

Також зазначили про те, що відсутність порушення вимог частини четвертої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлено рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2022 року у справі № 640/34490/21, яке набрало законної сили.

Крім того звернули увагу суду на те, що розмір застосованої фінансової санкції не перевищує граничної суми, передбаченої п. 6 ч. 6 ст. 12 КАС України, у зв`язку з чим справа № 640/34490/21 була правомірно розглянута за правилами спрощеного позовного провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції - змінити, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ПАТ "Київпроект" є землекористувачем земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:76:023:0005 по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва на підставі рішення Київської міської ради від 14 липня 2005 року № 746/3321 "Про передачу відкритому акціонерному товариству "Київпроект" земельної ділянки для експлуатації та обслуговування цілісного майнового комплексу на вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва", рішення Київської міської ради від 28 вересня 2006 року № 37/94 "Про окремі питання регулювання земельних відносин", Договору оренди земельної ділянки від 13.12.2006р. між Київською міською радою (Орендодавець) та Відкритим акціонерним товариством "Київпроект" (Орендар), посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Кравченко Н.П., зареєстрованого в реєстрі за №1495у, зареєстрованого Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 18 січня 2007 року за №91-6-00617 у книзі записів державної реєстрації договорів.

Так, рішенням Київської міської ради від 14 липня 2005 року № 746/3321 затверджено проект відведення земельної ділянки відкритому акціонерному товариству "Київпроект" для експлуатації та обслуговування цілісного майнового комплексу на вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва і передано відкритому акціонерному товариству "Київпроект", за умови виконання пункту 3 цього рішення, у довгострокову оренду на 25 років земельну ділянку загальною площею 0,77 га для експлуатації та обслуговування цілісного майнового комплексу на вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва у зв`язку з оформленням права власності на нежитлові будинки (наказ управління комунального майна м. Києва від 28 грудня 1993 року № 176, свідоцтва про право власності на нежитлові будинки від 10 квітня 2000 року серія НБ № 010002928 та серія НБ № 010002932), у тому числі: площею 0,71 га за рахунок частини земель, відведених відповідно до рішення виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 15 квітня 1969 року № 590 "Про відвод земельної ділянки Державному інституту по проектуванню "Київпроект" під будівництво інституту"; площею 0,04 га за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування; площею 0,02 га за рахунок частини земель, відведених відповідно до рішення виконавчого комітету Київської міської Ради народних депутатів від 24 лютого 1981 року № 287 "Про відведення земельної ділянки Київському метрополітену в тимчасове користування для будівництва станції "Золоті ворота".

Рішенням Київської міської ради від 28 вересня 2006 року № 37/94 "Про окремі питання регулювання земельних відносин" продовжено до 01 квітня 2007 року термін дії рішень Київської міської ради про передачу земельних ділянок в оренду.

Між Київською міською радою (Орендодавець) та Відкритим акціонерним товариством "Київпроект" (Орендар) 13 грудня 2006 року укладено Договір оренди земельної ділянки (далі - Договір оренди), посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Кравченко Н.П., зареєстрований в реєстрі за № 1495у, зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 18 січня 2007 року за №91-6-00617 у книзі записів державної реєстрації договорів.

Згідно п. 2.1. Договору оренди об`єктом оренди є земельна ділянка з наступними характеристиками: місце розташування вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва; розмір 0,7746 га; цільове призначення для експлуатації та обслуговування цілісного майнового комплексу; кадастровий номер 8000000000:76:023:0005. Відповідно до п. 3.1. Договору оренди його укладено на 25 років.

ПАТ "Київпроект" отримано Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція майнового комплексу будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс", затверджені наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 11 грудня 2017 року № 777.

Містобудівними умовами та обмеженнями для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція майнового комплексу-будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс встановлено граничну висоту в межах 73,5:100,0 ? h ? 26,5 м із зазначенням про необхідність визначення граничної висотності на підставі висновків історико-містобудівного обґрунтування, що має бути затверджене Міністерством культури України, відповідно до яких Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини розроблено Історико-містобудівне обґрунтування об`єкта "Реконструкція майнового комплексу - будівлі ПАТ "Київпроект" під багатофункціональний комплекс, погоджене (затверджене) Міністерством культури України за № 893/10-2/61-18 від 26 серпня 2018 року.

Між ПАТ "Київпроект" (Сторона-1) та ТОВ "Концепт Плаза" (Сторона 2) 01 квітня 2019 року укладено Договір № 01 про реалізацію проекту "Реконструкція майнового комплексу Будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва".

Предметом зазначеного Договору є діяльність Сторін по реалізації проекту "Реконструкції майнового комплексу Будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва, що включає здійснення Сторонами комплексу практичних та юридичних дій (в тому числі організації фінансування, проектування, реконструкції, прийняття завершеного будівництвом об`єкту в експлуатацію, його передачі експлуатуючій організації тощо), спрямованих на досягнення мети реалізації проекту відповідно до умов, передбачених цим договором (п.2.1.).

Пункт 3.2. Договору встановлює, що Сторона 1 делегує Стороні 2 частину функцій замовника реконструкції об`єкта, які визначені законодавством та належать Стороні 1.

ТОВ "УКРЕКСПЕРТБУДПРОЕКТ" надано позитивний експертний звіт від 19 квітня 2019 року № 3/19, з урахуванням листа від 15 серпня 2019 року № 27/08-2019, на проектну документацію об`єкта будівництва щодо розгляду проектної документації за проектом "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс", адреса об`єкта: вул. Богдана Хмельницького, 16-22, Шевченківський район, м. Київ, виконаний.

Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 19 вересня 2019 року видано дозвіл на будівництво об`єкта "Реконструкція майнового комплексу будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс", місце розташування об`єкта: м. Київ, Шевченківській район, вул. Богдана Хмельницького, 16-22, вид будівництва - реконструкція, код об`єкта - 1122.1.

Дозвіл на виконання будівельних робіт від 19 вересня 2019 року № ІУ 11319262175 був предметом оскарження у справі № 640/3954/20. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року у справі № 640/3954/20, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року, у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування зазначеного дозволу було відмовлено.

Міністерством культури та інформаційної політики України винесено припис від 01 листопада 2021 року № 1090/6.11.6, адресований ПАТ "Київпроект" з вимогою: негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва, які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (наказ МКІП від 02 серпня 2021 року № 599 "Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва") з порушенням вимог ч. 4 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини; вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

ПАТ "Київпроект" оскаржило вказаний припис Міністерства в судовому порядку.

Припис аналогічного змісту від 01 листопада 2021 року № 1092/6.11.6 Міністерством було внесено ТОВ "Ніка" ЛТД, яке також оскаржило припис в судовому порядку.

Позовні вимоги ПАТ "Київпроект" та ТОВ "Ніка" ЛТД про визнання протиправними і скасування приписів від 01 листопада 2021 року № 1090/6.11.6 та № 1092/6.11.6 розглядалися Окружним адміністративним судом міста Києва в рамках справи № 640/34490/21.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року у справі № 640/34490/21 про вжиття заходів забезпечення позову вирішено зупинити дію приписів Міністерства від 01 листопада 2021 року № 1090/6.11.6 та № 1092/6.11.6, адресованих ПАТ "Київпроект" та ТОВ "Ніка" ЛТД щодо об`єкта "Реконструкція майнового комплексу-будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва.

Згодом рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2022 року у справі № 640/34490/21 приписи Міністерства культури та інформаційної політики України від 01 листопада 2021 року № 1090/6.11.6 та № 1092/6.11.6, внесені ПАТ "Київпроект" та ТОВ "Ніка" ЛТД, було визнано протиправними і скасовано.

Також працівниками Міністерства культури та інформаційної політики України 26 листопада 2021 року було складено акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини щодо об`єкту "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва.

На підставі вказаного акту та відповідно до ч. 1 ст. 44, ст. 45 Закону України "Про охорону культурної спадщини" Міністерством винесено постанову від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 про застосування до ПАТ "Київпроект" фінансових санкцій у розмірі 170000 грн за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, зокрема за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць.

Відповідач посилається на здійснення будівельних робіт з порушенням вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини", а саме: роботи проводяться без погодження проектної документації, а також без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Зауважує, що відповідно до ч. 4 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини, у даному випадку - центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Вважаючи постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини протиправною, позивач звернувся до суду з позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскільки рішенням суду у справі № 640/34490/21 встановлено безпідставність посилання Міністерства культури та інформаційної політики України на ведення будівництва на об`єкті в порушення вимог ч. 4 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", а також встановлено об`єктивну відсутність необхідності отримання дозволу від зазначеного Міністерства, беручи до уваги тотожність обґрунтувань досліджуваних у справі № 640/34490/21 приписів із оскаржуваною у даній справі постановою, наявні підстави для скасування оскаржуваної постанови з огляду, зокрема, на необхідність дотримання судом принципу правової визначеності при вирішенні спору.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною четвертою статті 78 КАС України, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

Преюдиційні обставини не потребують доказування, якщо одночасно виконуються такі умови:

ці обставини встановлені судовим рішенням лише у господарській, цивільній або адміністративній справі (в визначених законом випадках, у рішеннях суду винесених у кримінальному судочинстві та у справах про притягнення до адміністративної відповідальності);

ці обставини досліджені (оцінені) судом саме як обставина (юридично значимий факт) преюдиційного характеру та не є правовою оцінкою, наданою судом певній обставині (юридично значимого факту);

ці обставини містяться у мотивувальній (як виняток, у резолютивній) частині рішення та відповідають вимогам пункту першого частини четвертої статті 246 КАС України, згідно з яким у мотивувальній частині рішення, серед іншого, зазначаються обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; як виняток, певні преюдиційні обставини можуть міститися і у резолютивній частині рішення;

судове рішення набрало законної сили;

у справі беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини (наприклад, особа може посилатися на преюдиційні обставини, що містяться в судовому рішенні, ухваленому відповідно до глави 6 ЦПК України "Розгляд судом справ про встановлення фактів, що мають юридичне значення").

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2022 року у справі № 640/34490/21 було визнано протиправними і скасовано приписи Міністерства від 01 листопада 2021 року № 1090/6.11.6 та № 1092/6.11.6, винесені у зв`язку порушеннями, які були покладені в основу оскаржуваної постанови від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6, однак не встановлено преюдиційних обставин, які б звільняли позивача від обов`язку доказування певних обставин у справі, що розглядається, у розумінні ч. 4 ст. 78 КАС України.

Висновок про безпідставність посилання Міністерства на ведення будівництва на об`єкті в порушення вимог ч. 4 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", а також про об`єктивну відсутність необхідності отримання дозволу від зазначеного Міністерства, викладений в рішенні постанови від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 є виключно правовою оцінкою, наданою судом певним обставинам, встановленим під час розгляду справи № 640/34490/21.

Викладене свідчить, що суд першої інстанції помилково вважав преюдиційними обставини, які фактично є його правовою оцінкою обставин у справі № 640/34490/21.

При цьому, вирішуючи питання щодо меж історичного ареалу м. Києва, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 сформулював правову позицію, відповідно до якої визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності, а будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи правові висновки Верховного Суду викладені в постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21, колегія суддів зазначає про необхідність отримання суб`єктами господарювання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини відповідно до ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про охорону культурної спадщини встановлена ст. 44 Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08 червня 2000 року № 1805-III (далі - Закон № 1805-III в редакції на момент винесення спірного рішення). Порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини визначений у ст. 45 Закону № 1805-III.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 44 Закону № 1805-III відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, фінансові санкції за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Частинами 2, 3 ст. 45 Закону № 1805-III передбачено, що про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.

Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.

Згідно з додатковими поясненнями представника позивача, останній зазначає про порушення відповідачем строку встановленого ст. 45 Закону № 1805-III для прийняття оскаржуваного рішення.

Відповідно до висновків Верховного Суду викладених у постанові від 15 квітня 2021 року по справі №320/1794/20 суди при розгляді справи щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, незалежно від підстав та мотивів позову, повинні перевірити рішення суб`єкта владних повноважень на відповідність вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, зокрема щодо дотримання строку його прийняття.

Як встановлено судом, акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини щодо об`єкту "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва було складено 26 листопада 2021 року.

Разом з тим постанову № 98/6.11.6 про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини було складено відповідачем 21 лютого 2022 року, тобто після закінчення строків, встановлених ст. 45 Закону № 1805-III для надсилання акту відповідній посадовій особі та для прийняття рішення про накладення фінансових санкцій.

Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04 листопада 2011 року № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.

Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що зазначена стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.

Цей принцип є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

Зокрема, у рішенні у справі "Олександр Волков проти України" від 09 січня 2013 року, заява № 21722/11, порушення принципу юридичної визначеності було констатоване Європейським судом з прав людини з огляду на відсутність у законодавстві України положень щодо строків давності притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, в контексті дотримання вимог "якості закону" при перевірці виправданості втручання у права, гарантовані статтею 8 Конвенції.

Аналізуючи дотримання вимог "якості закону", Європейський суд з прав людини зазначив, зокрема, таке:

"Відсутність будь-яких строків давності, що розглядалася вище за статтею 6 Конвенції, давала дисциплінарним органам повну свободу дій та порушила принцип юридичної визначеності.

Суд уже констатував, що процесуальні норми створюються для забезпечення належного відправлення правосуддя та дотримання принципу юридичної визначеності, сторони провадження повинні мати право очікувати застосування вищезазначених норм. Принцип юридичної визначеності застосовується не тільки щодо сторін провадження, а й до національних судів (див. рішення від 21 жовтня 2010 року у справі ""Дія-97" проти України", заява № 19164/04, п. 47, з подальшими посиланнями). Цей принцип так само застосовується до процедур, що були використані для звільнення заявника з посади, включаючи процес ухвалення рішення на пленарному засіданні парламенту […];"

Судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що принцип правової визначеності має застосовуватися не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.

Крім цього, у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17 зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з постановою від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 незаконність робіт на об`єкті "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва відповідач обґрунтовує порушенням вимог ч. 4 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Висновок Міністерства про недотримання позивачем вказаної норми права при виконанні робіт на цьому ж об`єкті будівництва був також підставою для винесення ПАТ "Київпроект" припису від 01 листопада 2021 року № 1090/6.11.6 з вимогою негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт, які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (наказ МКІП від 02 серпня 2021 року № 599 "Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва") без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року у справі № 640/34490/21 було задоволено заяву ПАТ "Київпроект" про забезпечення позову та зупинено дію припису від 01 листопада 2021 року № 1092/6.11.6.

За правилами ч. 1 ст. 156 КАС України ухвала суду про забезпечення позову має відповідати вимогам до виконавчого документа, встановленим законом. Така ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження.

Обов`язковість судового рішення, згідно з п. 5 ч. 3 ст. 2 КАС України, є однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства.

Згідно з ч. 1 ст. 241 КАС України судовими рішеннями є ухвали, рішення, постанови.

Відповідно до ч. 1 ст. 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.

Отже, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року у справі № 640/34490/21, яка підлягає негайному виконанню та є обов`язковою для Міністерства, було зупинено дію припису від 01 листопада 2021 року № 1090/6.11.6, який містив вимогу негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва, у тому числі з огляду на ризики настання негативних наслідків для позивача та виникнення загрози для населення і навколишнього природного середовища.

Колегія суддів звертає увагу, що постанова від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини була винесена Міністерством після постановлення ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року у справі № 640/34490/21.

Вказана ухвала суду була чинною станом на 21 лютого 2022 року та вичерпала свою дію лише після набрання законної сили рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2022 року у справі № 640/34490/21, яким припис від 01 листопада 2021 року № 1090/6.11.6 визнано протиправними і скасовано.

Колегія суддів повторно звертає увагу, що станом на 21 лютого 2022 року закінчився встановлений ст. 45 Закону № 1805-III строк, протягом якого відповідач повинен був вирішити питання про наявність підстав для накладення фінансових санкцій на позивача згідно з актом від 26 листопада 2021 року про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини щодо об`єкту "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва.

Обставини, встановлені в адміністративній справі № 640/11182/22 свідчать, що порушення строків прийняття рішення за наслідками розгляду акту про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 26 листопада 2021 року могли вплинути на правильність оскаржуваної постанови. Зокрема, після складення зазначеного акту та спливу строків, встановлених ч.ч 2, 3 ст. 45 Закону № 1805-III, однак до прийняття постанови від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6, набула чинності ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року про забезпечення позову у справі № 640/34490/21. Вказане судове рішення не могло бути враховане під час складання акту від 26 листопада 2021 року, проте і не було прийняте до уваги при винесенні постанови від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6.

В п. 70 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Рисовський проти України" (заява № 29979/04), прийняте 20 жовтня 2011 року (набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року) підкреслено особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 26 листопада 2021 року не був реалізований Міністерством у межах строків, встановлених ч.ч. 2, 3 ст. 45 Закону № 1805-III. Натомість після постановлення ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року у справі № 640/34490/21 відповідач без проведення перевірки поточного стану дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини постановою від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 застосував до позивача фінансові санкції.

За таких обставин дії відповідача щодо прийняття постанови про накладення фінансової санкції на ПАТ "Київпроект" за проведення робіт, необхідність продовження виконання яких була визнана судовим рішенням, яке набрало законної сили, підлягало негайному виконанню і було обов`язковим для Міністерства, не є послідовними і не відповідають принципу "належного урядування".

Стосовно доводів апелянта про те, що факт тимчасової зупинки дії припису від 01 листопада 2022 року у справі № 640/34490/21 не має юридичного значення для встановлення законності постанови про накладення фінансової санкції з тих підстав, що винесення постанови від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 не було пов`язане з невиконанням припису, колегія суддів зазначає наступне.

Невиконання припису органів охорони культурної спадщини є окремою та самостійною підставою для накладення фінансових санкцій згідно з абз. 7 ч. 1 ст. 44 Закону № 1805-III.

Оскаржуване рішення суду першої інстанції не містить в собі висновків про те, що підставою для прийняття постанови від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 було порушення, відповідальність за яке передбачена абз. 7 ч. 1 ст. 44 Закону № 1805-III.

Натомість судом першої інстанції вірно встановлено, що фінансові санкції були застосовані до ПАТ "Київпроект" згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 44 Закону № 1805-III - за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць.

Колегія суддів вважає, що після постановлення ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року у справі № 640/34490/21 дії відповідача щодо застосування фінансових санкцій до позивача за виконання робіт на об`єкті "Реконструкція майнового комплексу - будівлі "Київпроект" під багатофункціональний комплекс" по вул. Богдана Хмельницького, 16-22 у Шевченківському районі м. Києва, до того ж на основі акту від 26 листопада 2021 року, строк реалізації якого сплинув не відповідає принципу правової визначеності (певності) - загальному принципу права, який гарантує забезпечення легкості з`ясування змісту права і можливість скористатися цим правом у разі необхідності, не сприяють юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, що зачіпають майнові інтереси та суперечать принципу "належного врядування".

Пунктами 1, 3, 6, 8, 10 ч. 2 ст. 2 КАС України визначено, що У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), розсудливо, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судова колегія зауважує, що Міністерством при прийнятті постанови від 21 лютого 2022 року № 98/6.11.6 не було дотримано порядку застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, встановленого ст. 45 Закону № 1805-III, зокрема не дотримано строків прийняття відповідного рішення.

Крім того, відповідачем не враховано дію станом на 21 лютого 2022 року заходів забезпечення позову, застосованих ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2021 року у справі № 640/34490/21.

Отже, Міністерством накладено на позивача фінансові санкції після закінчення строків, встановлених ст. 45 Закону № 1805-III для реалізації акту від 26 листопада 2021 року, незважаючи на зміну фактичних обставин (зупинення дії припису про заборону виконання будівельних робіт) та без перевірки актуального на момент винесення постанови № 98/6.11.6 стану дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини.

Враховуючи встановлені обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог ПАТ "Київпроект", однак з мотивів, викладених судом апеляційної інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідач також зазначив, що суд першої інстанції безпідставно розглянув спір в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Скаржник зазначає, що суд першої інстанції не врахував складність справи, великий обсяг доказів, важливе значення справи для Міністерства, суспільний резонанс. Також відповідач зазначає, що звертався до суду з клопотанням про розгляд справи в порядку загального позовного провадження, у задоволенні якого було безпідставно відмовлено.

Перевіряючи обґрунтованість зазначених доводів, колегія суддів враховує, що відповідно до ч. 2 ст. 12 КАС України спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

Категорії справ, спори в яких розглядаються виключно за правилами загального позовного провадження, визначені в ч. 4 ст. 12 КАС України. Спір, що виник між ПАТ "Київпроект" та Міністерством, до таких справ не належить.

Згідно з ч.ч. 1-3 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.

За правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

При вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: значення справи для сторін; обраний позивачем спосіб захисту; категорію та складність справи; обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; кількість сторін та інших учасників справи; чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Відповідно до ч. 5 ст. 262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2023 року було відмовлено представнику Міністерства в задоволенні заяви про розгляд справи за правилами загального позовного провадження з огляду на те, що підстави позову є чіткими та зрозуміли, подані позивачем докази також не викликають труднощів в їх оцінці, відзив відповідача ґрунтується на оскаржуваному рішенні, в якому зазначено підстави та мотиви його прийняття.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши вимоги і заперечення сторін, колегія суддів прийшла до висновку, що суд першої інстанції, вирішуючи питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження правильно врахував обставин, зазначені в ч. 3 ст. 257 КАС України та прийшов до обґрунтованого висновку щодо можливості вирішення цього спору в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

Також представниками позивача та третіх осіб у відзивах на апеляційну скаргу вірно зазначено, що предметом спору у справі № 640/11182/22 є постанова про застосування фінансових санкцій у розмірі 170000 грн.

Згідно з п. 6 ч. 6 ст. 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що не перевищує ста розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

На момент розгляду судом першої інстанції клопотанням відповідача про розгляд справи в порядку загального позовного провадження розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, згідно зі ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" становив 2684 грн.

Отже, предметом позову у справі № 640/11182/22 є оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що не перевищує ста розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Відтак, доводи апеляційної скарги щодо порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права не знайшли свого підтвердження.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення.

Відповідно до ч. 4 ст. 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог, водночас вважає необхідним змінити вказане судове рішення в частині мотивів.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства культури та стратегічних комунікацій України - задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року змінити в мотивувальній частині.

В решті рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя Н.М. Єгорова

Судді Є.О. Сорочко

Є.В. Чаку

Повний текст постанови складено "14" жовтня 2024 року.