Окрема думка

від 16.10.2024 по справі 420/14209/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

О К Р Е М А Д У М К А

16 жовтня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/14209/23

Судді П`ятого апеляційного адміністративного суду Скрипченка В.О. у справі №420/14209/23 за апеляційною скаргою Філії "Ананьївське лісове господарство" державного спеціалізованого підприємства "Ліси України" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.10.2023 по справі за адміністративним позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Філії "Ананьївське лісове господарство" державного спеціалізованого підприємства "Ліси України", за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Державного спеціалізованого підприємства "Ліси України", про визнання протиправними дії.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2024 залишено без змін рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.10.2023, яким повністю задоволено позовні вимоги заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Суд визнав протиправними дії Філії щодо видачі лісорубного квитка №000901 від 16.08.2022 на проведення вибіркових санітарних рубок у 27 кварталі 23 виділі та 28 кварталі 1 виділі Северинівського лісництва ДП "Ананьївське лісове господарство".

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що на час виникнення спірних правовідносин спеціальне використання природних ресурсів на території Національного природного парку "Куяльницький" (без вилучення), в т.ч. у вигляді лісогосподарських заходів з поліпшення якісного складу лісів (рубка формування і оздоровлення лісів), може здійснюватися лише на підставі лімітів, що видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. Проте, відповідачем не надано доказів про наявність затвердженого ліміту на використання природних ресурсів та надання відповідними органами державної влади дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, якими керувалася Філія, видаючи лісорубний квиток від 16.08.2022 за №000901.

Також суди 1-ї та 2-ї інстанції вважають, що у зв`язку з бездіяльністю Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), як уповноваженого органу, заступник керівника обласної прокуратури, з метою захисту інтересів держави мав права звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Користуючись цією нормою висловлюю незгоду із постановою апеляційного суду у цій справі з наступних міркувань.

По-перше, посилаючись на положення статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 100 Лісового кодексу України, заступник керівника Одеської обласної прокуратури у позовній заяві зазначив, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у підриві авторитету владних органів через недотримання встановленої законом процедури використання лісових ресурсів, а саме видачі лісорубного квітка з порушенням порядку, передбаченого законодавством про спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

Разом з тим, прокурором не доведено, яким саме чином задоволення його позовних вимог про визнання протиправними дій філії Ананьївське лісове господарство" ДП "Ліси України" щодо видачі лісорубного квитка на проведення вибіркових санітарних рубок Северинівського лісництва ДП "Ананьївське лісове господарство" сприятиме поновленню порушеного права, з урахуванням того, що Одеською обласною прокуратурою здійснюється процесуальне керівництво щодо досудового розслідування у кримінальному провадженні №12023162260000064 від 02.02.2023 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 246 КК України щодо факту незаконної порубки дерев працівниками філії "Ананьївське лісове господарство" ДП "Ліси України".

На моє переконання, задоволення цих вимог не призведе до захисту інтересів держави, оскільки строк дії лісорубного квітка вже стік, тому заявлений прокурором позов не є ефективним способом захисту порушеного права. З огляду на наявність кримінального провадження щодо факту незаконної порубки дерев працівниками Філії, вважаю, що у цій справі звернення прокурора з позовом мало на меті не захист "інтересів держави", а спроба отримання судового рішення по даній справі, яке у кримінальному провадженні №12023162260000064 можливо матиме преюдиціального значення.

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

Разом с тим, відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави є підставою для повернення адміністративного позову позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

По-друге, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

Згідно з пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Стаття 46 цього Кодексу визначає сторони в адміністративному процесі, якими є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом (частини перша, друга, пункт 5 частини четвертої зазначеної статті).

Так, позивачем у даній справі є прокурор, який звернувся до адміністративного суду в інтересах (замість) Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Пунктом 2 розділу ІІ Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07 квітня 2020 року №230, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16 квітня 2020 р. за №350/34633, передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі: здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема: про охорону земель, надр, зокрема щодо: додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;

Приписами пункту 6 розділу ІІ згаданого Положення Держекоінспекції надано право звертається до суду із позовом щодо:

1. обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;

2. визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Поряд з цим варто пригадати, що частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Отож, оскільки повноваження Держекоінспекції, зокрема і щодо звернення до суду є законодавчо визначеними, прокуратура в її інтересах може заявити позовні вимоги про визнання дій протиправними виключно до фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб (абз.2 пункту 6 розділу ІІ Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції).

Як вбачається з Положення про Філію "Ананьївське лісове господарство" ДП "Ліси України", Філія є відокремленим підрозділом Підприємства, який не має статусу юридичної особи. Філія діє від імені Підприємства та в його інтересах, здійснює делеговані Підприємством функції відповідно до мети, завдань та предмету діяльності (пункт 3.1). Філія зобов`язана діяти в інтересах підприємства (пункт 10.6). Підприємство здійснює координацію та контроль за діяльністю Філії, видає внутрішні документи, які регулюють діяльність Філії. Внутрішні документи Підприємства, накази Генерального директора Підприємства, посадових осіб Підприємства є обов`язковими для виконання директором та усіма працівниками Філії (п. 11.3).

Ураховуючи, що Філія "Ананьївське лісове господарство" повністю підпорядкована ДП "Ліси України" та не має статусу юридичної особи, а також не є органом державної влади чи місцевого самоврядування, є підстави вважати, що у даній справі позовні вимоги заявлені ні до тієї особи.

Ураховуючи, що Філія "Ананьївське лісове господарство" повністю підпорядкована ДП "Ліси України" та не має статусу юридичної особи, а також не є органом державної влади чи місцевого самоврядування, є підстави вважати, що у даній справі позовні вимоги заявлені ні до тієї особи, або, припустити, що позивачем невірно обрано спосіб судового засобу.

У свою чергу, неправильно обраний спосіб захисту, як і пред`явлення позову до неналежного відповідача є самостійними та безумовними підставами для відмови в задоволенні позову незалежно від інших встановлених судом обставин та доводів учасників справи.

По-третє, щодо розгляду спору по суті.

В обґрунтування позовних вимог заступником керівна обласної прокуратури зазначається, що Філія видала лісорубний квиток виданий для рубки формування та оздоровлення лісів з порушенням Лісового кодексу України та Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Разом з тим, відповідно до статті 100 Лісового кодексу України порядок охорони, захисту, використання та відтворення лісів на землях природно-заповідного фонду визначається відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України", цього Кодексу та інших актів законодавства.

Згідно до статті 3 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища; штучно створені об`єкти - ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, пам`ятки природи, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва.

Заказники, пам`ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва залежно від їх екологічної і наукової, історико-культурної цінності можуть бути загальнодержавного або місцевого значення.

Залежно від походження, інших особливостей природних комплексів та об`єктів, що оголошуються заказниками чи пам`ятками природи, мети і необхідного режиму охорони: заказники поділяються на ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідрологічні, загальногеологічні, палеонтологічні та карстово-спелеологічні;пам`ятки природи поділяються на комплексні, пралісові, ботанічні, зоологічні, гідрологічні та геологічні. Пам`ятки природи можуть розташовуватися на території інших об`єктів природно-заповідного фонду.

Так, Указом Президента України від 01.01.2022 №3/2022 з території Березівського та Одеського районів Одеської області створено Національний природний парк "Куяльницький", до території якого погоджено включення 10800,8867 га земель державної та комунальної власності, з саме: 3490,6753 га, що надаються національному природному парку в постійне користування та 7310,2114 га, що включаються до його території без вилучення у землекористувачів, в тому числі землі ДП "Ширяївське лісове господарство" площею 200,438 га, ДП "Одеське лісове господарство" площею 1042,0642 га.

Згідно статті 21 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" на території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням. Зонування території національного природного парку, рекреаційна та інша діяльність на його території провадяться відповідно до Положення про національний природний парк та Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, при цьому діяльність національного природного парку спрямовується на доведення площі заповідної зони національного природного парку до рівня не менше 20 відсотків загальної площі.

Отже, чинним законодавством передбачено, що територія національного природного парку визначається Положенням про національний природний парк та Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 04.04.2022 №169 затверджено Положення про національний природний парк "Куяльницький", пунктами 1.6. та 1.8. якого передбачено, що парк є юридичною особою, що має самостійний баланс, рахунки у відділенні Державної казначейської служби України і утримується за рахунок коштів державного бюджету. Межі парку встановлюються в натурі (на місцевості) відповідно до законодавства. До встановлення меж парку його межі визначаються відповідно до проекту створення парку.

Згідно проекту створення національного природного парку "Куяльницький" на території Біляївського, Іванівського, Лиманського районів Одеської області та міста Одеса вбачається, що ДП "Ширіявське лісове господарство" (нині Філія "Ананьївське лісове господарство" ДП "Ліси України") погодило включення до меж парку лісових масивів Северинівського лісництва Северинівської сільської ради Іванівського району Одеської області загальною площею 201 га.

Згідно частини першої статті 106 Земельного кодексу України спосіб закріплення спільних меж між земельними ділянками визначається за згодою власників таких земельних ділянок. Витрати на встановлення спільних меж несуть власники земельних ділянок у рівних частинах, якщо інше не встановлено угодою між ними.

Матеріали справи не містять доказів встановлення меж парку в натурі (на місцевості), що свідчить про неможливість встановлення судом включення до його території 27 кварталу 23 виділу та 28 кварталу 1 виділу Северинівського лісництва.

Щобільше, вищезазначеним положенням передбачено, що національний природний парк "Куяльницький" є юридичною особою, що має самостійний баланс, рахунки у відділенні Державної казначейської служби України і утримується за рахунок коштів державного бюджету.

Відповідно до статті 20 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.

Частиною першою статті 80 ЦК України встановлено, що юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку.

Отже, національний природний парк "Куяльницький", як природоохоронна, рекреаційна, культурно-освітня, науково-дослідна установа загальнодержавного значення, є створеним з моменту державної реєстрацію юридичною особою у встановленому законом порядку.

Станом на момент розгляду справи судом апеляційної інстанції Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань не містить відомостей щодо державної реєстрації такої юридичної особи, як національний природний парк "Куяльницький", що свідчить про відсутність його створення, як природоохоронної, рекреаційної, культурно-освітньої, науково-дослідної установи загальнодержавного значення відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Враховуючи відсутність факту створення у встановленому законом порядку національного природного парку "Куяльницький" та встановлення його меж в натурі (на місцевості), слід дійти висновку про наявність у Філії "Ананьївське лісове господарство" права на видачу лісорубного квитка від 16.08.2022 №000901 на проведення вибіркових санітарних рубок у 27 кварталі 23 виділі та 28 кварталі 1 виділі Северинівського лісництва ДП "Ананьївське лісове господарство", на підставі матеріалів лісовпорядкування, для підвищення стійкості та продуктивності деревостанів, збереження біорізноманіття лісів, їх оздоровлення і посилення захисних, санітарно-гігієнічних, оздоровчих функцій, належного догляду, утримання та збереження естетичної цінності лісового господарства, що свідчить про безпідставність позовних вимог.

Відтак, суди обох інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Суддя В.О.Скрипченко