Постанова

від 23.10.2024 по справі 320/9556/24

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/9556/24 Суддя (судді) першої інстанції: Лиска І.Г.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Епель О.В., Файдюка В.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Міністерства культури та стратегічних комунікацій України та Львівської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 липня 2024 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю науково-виробнича фірма "НЬЮ-ТРЕЙДІНГ ЛЬВІВ" до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ :

Товариство з обмеженою відповідальністю науково-виробнича фірма "НЬЮ-ТРЕЙДІНГ ЛЬВІВ" звернулось до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 22 січня 2024 року № 35 «Про затвердження науково-проектної документації», яким затверджено науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план м. Львова (історико-архітектурний опорний план м. Львова з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів)», що визначає межі і режими використання території історичного ареалу та зон охорони пам`яток м. Львова, розроблену підприємством об`єднання громадян «Інститут культурної спадщини» Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України, та Додатки до нього.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 15 липня 2024 року адміністративний позов задоволено.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2024 року було залучено в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Львівську міську раду.

В апеляційній скарзі Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Львівська міська рада не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції також звернулась із апеляційної скаргою та посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Представником позивача було подано відзиви на апеляційні скарги Міністерства культури та інформаційної політики України та Львівської міської ради, відповідно до якого зазначено, що апелянтами не було спростовано висновки суду першої інстанції, не надано будь-яких інших або нових обґрунтувань, а тому апеляційні скарги не підлягають задоволенню.

Водночас, представником позивача було подано клопотання про перехід з письмового провадження у відкрите, мотивуючи його необхідністю повного та всебічного встановлення всіх обставин справи та дослідження доказів.

Представник Міністерства культури та стратегічних комунікацій України а також представник Львівської міської ради заперечували про розгляду справи у письмовому провадженні.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України встановлено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Суд звертає увагу, що оскаржуване рішення суду першої інстанції було прийнято у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), а сторони клопотали про розгляд справи за їх відсутності.

Проаналізувавши матеріали апеляційної скарги та зміст оскаржуваного рішення, а також, беручи до уваги, що характер спірних правовідносин та предмет доказування у цій справі не вимагають проведення судового засідання з повідомленням (викликом) сторін, колегія суддів дійшла висновку про розгляд справи в порядку письмового провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами, а тому клопотання про розгляд справи у відкритому судовому засіданні за участі представників сторін задоволенню не підлягає.

Водночас, колегія суддів примає до уваги, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2024 року № 1028 «Про перейменування Міністерства культури та інформаційної політики України і Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України» Міністерство культури та інформаційної політики України було перейменовано на Міністерство культури та стратегічних комунікацій України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом встановлено, що позивач ТОВ НВФ «НЬЮ-ТРЕЙДІНГ ЛЬВІВ» є орендарем земельної ділянки площею 0,1137 га, кадастровий номер 4610137500:05:003:0201, за адресою: Львівська область, місто Львів, вулиця Липинського, 13б, що підтверджується укладеним між Львівською міською радою (орендодавець) та ТОВ НВФ «НЬЮ-ТРЕЙДІНГ ЛЬВІВ» (орендар) договором оренди землі від 07.05.2019, зареєстрованим у Львівській міській раді 07.03.2019 за № Ш-4165, про що у книзі записів реєстрації Договорів оренди землі Ш-4 вчинено запис.

Право оренди вказаної земельної ділянки зареєстроване за позивачем в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, номер запису про інше речове право: 31670619; дата, час державної реєстрації: 17.05.2019 року, що підтверджується Інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 08.01.2023.

Відповідно до Плану зонування території м. Львова (зонінг) Том 1. Частина 4, 5 Залізничний та Шевченківський райони, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 21.05.2015 № 4657, належна позивачу земельна ділянка знаходиться в зоні Г-6 - торговельні зони (призначаються для розташування магазинів, торговельних центрів, ринків), яка передбачає в переважних видах забудови будівництво магазинів, торговельних центрів, ринків; в супутніх видах забудови передбачає будівництво закладів громадського харчування (їдальні, кафе, ресторани, бари), офісів, гаражів підземних і надземних багатоповерхових для легкового автотранспорту тощо; в допустимих видах забудови передбачає будівництво готелів, офісів, об`єктів розважального характеру тощо. Згідно плану зонування для даної функціональної зони Г-6 не встановлені обмеження по висоті будівель, які можуть бути збудовані в її межах.

З метою реалізації намірів забудови належної позивачу на праві оренди земельної ділянки, ним спільно із суміжним землекористувачем, було замовлено розробку Концепції забудови земельних ділянок по вул. Липинського-Вербова 15, згідно якої запроектовано будівництво громадського будинку 25 поверхів ( -1 - 1 поверх - комерційні приміщення, 2-3 поверх - паркінг, 4-25 поверх - офіси/готель (openspace).

Позивач стверджує, що у зв`язку із прийняттям відповідачем оскаржуваного наказу, яким встановлено обмеження у забудові, зокрема, по висоті, він не може реалізувати свої наміри забудови.

Судом встановлено, що Міністерством культури та інформаційної політики України прийнято наказ №35 від 22.01.2024 «Про затвердження науково-проектної документації», яким затверджено науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план м. Львова (історико-архітектурний опорний план м. Львова з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів)», що визначає межі і режими використання території історичного ареалу та зон охорони пам`яток м. Львова, розроблену підприємством об`єднання громадян «Інститут культурної спадщини» Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України на замовлення Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради за договором від 30.05.2017 № 30052017. Опис меж територій та опис обмежень у використанні земель (межі та режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів) наведено у додатках до прийнятого наказу.

Зазначений наказ оприлюднено на офіційному веб-сайті відповідача за посиланнями https://mcip.gov.ua/normatyvno-pravovi-akty/, https://mcip.gov.ua/wp-content/uploads/2024/01/35_nakaz.pdf .

Цей наказ містить Додаток «Межі та режими використання територій пам`яток та історичного ареалу м. Львова, визначені у проєктно-регулятивному розділі науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план м. Львова (історико-архітектурний опорний план м. Львова з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів)» (стор. 1 - 355) та Додаток «Межі і режими використання пам`яток місцевого значення та їх зон охорони визначені науково-проєктною документацією «Історико-архітектурний опорний план м. Львова (історико-архітектурний опорний план м. Львова з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів)», розробленою Підприємством об`єднання громадян «Інститут культурної спадщини» Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України» (стор. 1 - 338).

Згідно з додатком до оскаржуваного наказу (сторінки 222-223), належна позивачу земельна ділянка площею 0,1137 га, кадастровий номер 4610137500:05:003:0201 потрапляє в зону № Р-6 - Зона регулювання забудови (для пам`яток національного та місцевого значення). Опис зони № Р-6: Міське середовище має змішаний характер забудови. В межах зони розташовані території сучасних житлових мікрорайонів з багатоквартирною забудовою висотою 5-14 поверхів, великі території промислових підприємств, ділянки історичної забудови (1-3 поверхової), комплексні ділянки малоповерхової садибної забудови. Територія входить в 3 км зону навколо історичного центру міста та формує загальноміські панорами з підвищених точок огляду.

Для цієї охоронної зони оскаржуваним наказом встановлено певний режим використання території та обмеження у використанні земель та здійсненні містобудівної діяльності, а саме дозволяється:

- Винос чи перепрофілювання промислових підприємств. Модернізація існуючих підприємств.

- Санація територій від малоцінної утилітарної забудови.

- При виносі чи перепрофілюванні промислових підприємств необхідно проведення історико-архітектурних натурних досліджень заводських територій з метою виявлення цінних історичних об`єктів промислової архітектури, які підлягають вивченню та збереженню.

- Проведення поточних та капітальних ремонтів існуючих будинків категорій «значна та рядова історична забудова» без змін будівельних габаритів об`єктів, форм дахів, завершень та матеріалів зовнішнього оздоблення фасадів.

- Нове будівництво на вільних ділянках та замість втрачених або малоцінних будівель для формування завершеного характеру забудови вулиць.

- Допустимі висоти нової та реконструйованої існуючої забудови до верху огороджуючих конструкцій:

- на територіях багатоповерхової сучасної забудови - 21 м;

- в кварталах малоповерхової та садибної забудови - 11 м;

- на територіях промислових підприємств - 14 м.

- щодо вже існуючих об`єктів (окрім об`єктів категорій «значна та рядова історична забудова») можливе проведення таких видів ремонтних робіт: заміна пласких дахів на горищні (без влаштування мансардних поверхів), комплексне утеплення фасадів, їх тинькування, фарбування, заміна вікон, дверей.

- Проведення робіт з ремонту вуличної мережі (відновлення та ремонт деформованих профілів і покриття проїжджих частин вулиць та тротуарів), робіт з реконструкції інженерних мереж та комунікацій, приладів зовнішнього освітлення.

- При розміщенні підземних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури враховувати наявність складних гідрогеологічних.

Отже, оскаржуваним наказом для зони № Р-6 встановлено певні обмеження щодо можливості реалізації намірів забудови належної позивачу на праві оренди земельної ділянки, порівняно з тими, які передбачені містобудівною документацією, зокрема Планом зонування Шевченківського району м. Львова. Зокрема, позивач мав намір збудувати багатоповерхову будівлю висотою 25 поверхів, а оскаржуваним наказом обмежено висоту нової забудови до висоти 21 м (орієнтовно 7 поверхів).

Як зазначено в преамбулі оскаржуваного наказу, відповідач прийняв наказ відповідно до статей 5, 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пункту 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, враховуючи протокол Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини МКІП від 14 грудня 2022 № 22 (п. 4.4), беручи до уваги погодження меж визначеного історичного ареалу Львівською міською радою (рішення виконкому Львівської міської ради від 22 жовтня 2021 року № 924), зважаючи на наказ Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 27 жовтня 2023 року № 36-ОС «Про затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток місцевого значення відповідно до науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план м.Львова (історико-архітектурний опорний план м. Львова з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів)», діючи у межах повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885.

Не погоджуючись з правомірністю прийняття відповідачем спірного наказу, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 року № 885 (із наступними змінами) затверджено Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, надалі по тексту - Положення №885.

Відповідно до пункту 1 Положення №885 відповідач, зокрема, є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері культури, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам`яті, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Згідно до Положення №885, відповідач відповідно до покладених на нього завдань, зокрема затверджує:

- науково-проектну (науково-дослідну) документацію з визначення режиму використання об`єкта всесвітньої спадщини (пп.94 п. 4);

- науково-проектну документацію з визначення меж та режимів використання території об`єкта всесвітньої спадщини та проектів землеустрою, що розробляються у її складі, технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів всесвітньої спадщини (у разі встановлення такою документацією меж території об`єкта всесвітньої спадщини) (п.п.94 п. 4);

- науково-проектну (науково-дослідну) документацію з визначення режиму використання пам`ятки національного значення, меж і режимів використання її території та зон охорони, історико-культурного заповідника державного значення, історико-культурної заповідної території, їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць (п.п.94№І п. 4);

- науково-проектну документацію з визначення меж та режимів використання буферних зон об`єкта всесвітньої спадщини (п.п.94№І п. 4);

- технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини (у разі встановлення такою документацією меж території пам`ятки національного значення, історико-культурного заповідника державного значення, історико-культурної заповідної території, їх зон охорони, історичних ареалів населених місць) (п.п.94№І п. 4).

Згідно із статтею 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» № 1805-III від 08.06.2000 (тут і надалі - у редакції, що діяла на дату прийняття оскаржуваного наказу) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого в контексті затвердження науково-проектної документації, належить:

- затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режиму використання об`єкта всесвітньої спадщини, затвердження науково-проектної документації з визначення меж та режимів використання території об`єкта всесвітньої спадщини та проектів землеустрою, що розробляються у її складі, технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів всесвітньої спадщини (у разі встановлення такою документацією меж території об`єкта всесвітньої спадщини) (п.п. 5-1 ч. 1);

- затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режиму використання пам`ятки національного значення, меж і режимів використання її території та зон охорони, історико-культурного заповідника державного значення, історико-культурної заповідної території, їхніх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць (п.п.12 ч.2);

- затвердження науково-проектної документації з визначення меж та режимів використання буферних зон об`єкта всесвітньої спадщини (п.п. 12-1 ч.2).

Згідно з ч. 1 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.

Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається:

- центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам`яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій;

- органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення; історико-культурних заповідників місцевого значення.

Режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель).

Порядок визначення меж і режимів використання зон охорони, затвердження науково-проектної документації та внесення змін до неї встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч. 3 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності об`єктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони.

Список Межі і режими використання буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини визначаються науково-проектною документацією з визначення меж і режимів використання буферної зони, яка складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації із визначення меж і режимів використання буферної зони приймає центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Про визначення меж і режимів використання буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, у встановленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Порядок визначення меж і режимів використання буферної зони та внесення змін до них, затвердження науково-проектної документації встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч. 4 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Частиною 1 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини є:

1) науково-проектна (науково-дослідна) документація з визначення:

меж і режимів використання території пам`ятки;

режимів використання пам`ятки;

меж і режимів використання охоронюваної археологічної території;

меж і режимів використання зон охорони;

меж і режимів використання території об`єкта всесвітньої спадщини;

меж і режимів використання буферної зони;

меж і режимів використання історичного ареалу населеного місця;

меж історичного ареалу населеного місця;

2) план організації території історико-культурного заповідника;

3) план організації історико-культурної заповідної території.

Науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини визначає спеціальний режим використання території або об`єктів, у тому числі планувальні обмеження у використанні земель у сфері забудови, гранично допустиму висотність будівель та споруд.

Відомості про межі територій та обмеження у використанні земель (територій), визначені науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, затвердженою в установленому порядку, публікуються на офіційному веб-сайті органу охорони культурної спадщини, що їх затвердив, та підлягають внесенню до містобудівного кадастру, а також до Державного земельного кадастру.

Згідно до ч.2 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» склад та зміст науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Склад зазначених у науково-проектній документації відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру має відповідати вимогам Закону України "Про Державний земельний кадастр".

Науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини містить просторові дані, метадані та інші елементи, що складають його проектні рішення, і розробляється у формі електронного документа, формат якого встановлюється Кабінетом Міністрів України при визначенні складу та змісту науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини. Науково-проектну документацію у сфері охорони культурної спадщини підписує кваліфікованим електронним підписом відповідальна посадова особа розробника документації. У разі якщо у процесі розроблення науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини проект зазнав змін, такі зміни також засвідчуються кваліфікованими електронними підписами відповідальних осіб, які його розробили. Проект землеустрою, що розроблявся у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, підписує сертифікований інженер-землевпорядник, який відповідає за якість робіт із землеустрою.

Доступ до матеріалів науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини (крім інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом) не може обмежуватися. Загальна доступність матеріалів науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, офіційному веб-сайті органу охорони культурної спадщини, що затвердив науково-проектну документацію у сфері охорони культурної спадщини, внесення відповідних даних до Державного земельного кадастру та містобудівного кадастру.

У разі наявності в науково-проектній документації у сфері охорони культурної спадщини інформації, що відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом, така інформація подається до органу охорони культурної спадщини, що її затверджує, у вигляді окремого електронного документа, формат якого визначається Кабінетом Міністрів України, який підписують кваліфікованими електронними підписами відповідальні особи, які розробили документацію.

Згідно до ч.3 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» рішення про затвердження науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини має містити: назву об`єкта дослідження; місцезнаходження (місце розташування); опис меж територій (якщо науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини їх визначає); опис обмежень у використанні земель.

Невід`ємною складовою науково-проектної документації, якою встановлюються обмеження у використанні земель, є проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів. За відсутності зазначеного проекту землеустрою науково-проектна документація, що встановлює обмеження у використанні земель, не може бути затверджена. Протягом 10 робочих днів з дня затвердження науково-проектної документації орган, що її затвердив, має забезпечити подання заяви про внесення встановлених науково-проектною документацією обмежень у використанні земель до Державного земельного кадастру. Вимоги цього абзацу поширюються на облікову документацію.

Відповідно до ч.4 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є:

- виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам`ятка, власник пам`ятки чи уповноважені ним особи - щодо науково-проектної документації з визначення режиму використання пам`ятки (частини пам`ятки), меж і режимів використання території пам`ятки, зон охорони пам`ятки;

- орган охорони культурної спадщини, за поданням якого територію оголошено охоронюваною археологічною територією, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання охоронюваної археологічної території;

- фізичні та/або юридичні особи, які здійснили підготовку і подання клопотання про оголошення комплексу (ансамблю) пам`яток історико-культурним заповідником, про оголошення території історико-культурною заповідною територією або орган охорони культурної спадщини, до сфери управління якого віднесений історико-культурний заповідник, - щодо плану організації території історико-культурного заповідника, плану організації історико-культурної заповідної території;

- адміністрація історико-культурного заповідника або орган охорони культурної спадщини, до сфери управління якого віднесений історико-культурний заповідник, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони історико-культурного заповідника;

- орган, що забезпечує дотримання режиму історико-культурної заповідної території, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони історико-культурної заповідної території;

- виконавчий орган сільської, селищної, міської ради - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць;

- органи охорони культурної спадщини, фізичні та/або юридичні особи, які ініціювали номінування об`єкта всесвітньої спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж об`єкта всесвітньої спадщини;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган управління об`єктом всесвітньої спадщини, орган охорони культурної спадщини, на території якого розташований об`єкт всесвітньої спадщини, фізичні та/або юридичні особи, які ініціювали номінування об`єкта всесвітньої спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган управління об`єктом всесвітньої спадщини - щодо науково-проектної документації з визначення режимів використання об`єкта всесвітньої спадщини;

- землевласник, землекористувач або власник будівлі, споруди, що розташована на території, щодо якої відповідно до цього Закону визначаються обмеження у використанні земель.

Відповідно до ч.5 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» розробниками науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є науково-проектні чи науково-дослідні організації, які відповідають кваліфікаційним вимогам, визначеним Кабінетом Міністрів України. Розробниками проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, що розробляються у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, є суб`єкти господарювання, які відповідно до закону є розробниками документації із землеустрою.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Закон України «Про охорону культурної спадщини» визначає види науково-проектної документації в сфері охорони культурної спадщини, встановлює відповідні вимоги до науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, а також містить відсилочні норми до відповідних постанов Кабінету Міністрів України, якими має бути визначено склад та зміст науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, кваліфікаційні вимоги до розробників (науково-проектних чи науково-дослідних організацій) науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, має бути визначено порядок затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони, щодо визначення меж і режимів використання буферної зони, щодо порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць, а також порядок внесення змін до відповідної науково-проектної документації.

Однак, станом на дату винесення оскаржуваного наказу Кабінетом Міністрів України не врегульовано вищевказані питання, чого не заперечує відповідач. Отже, має місце неврегульованість згідно нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України відповідних питань, що стосуються розробки та затвердження науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.

Станом на дату прийняття оскаржуваного наказу постановою Кабінету Міністрів України № 1476 від 30.12.2022 «Про визначення формату електронного документа науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини» визначено тільки формат електронного документа науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини. Зокрема, установлено, що:

1) науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини (далі - документація) розробляється у формі електронного документа, що створюється у вигляді пакета файлів у форматах:

- баз геоданих, що передаються у форматі File Geodatabase (GDB) або GeoPackage (GPKG) та в яких міститься повний набір просторових даних і метаданих документації (База геоданих науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини) згідно із структурою, що визначається Міністерством культури та інформаційної політики;

- eXtensible Markup Language (XML), в яких міститься набір відомостей, що відповідно до законодавства підлягають внесенню до Державного земельного кадастру, вимоги до змісту, структури і технічних характеристик якого встановлені Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 р. № 1051;

- Adobe Portable Document Format (PDF/A), у яких містяться текстові, табличні та графічні матеріали документації.

Пакети файлів створюються у форматі Lempel Ziv Welch (ZIP);

2) текстові, табличні та графічні матеріали документації у форматі Adobe Portable Document Format (PDF/A) повинні відповідати таким вимогам: є повнокольоровими; роздільна здатність цифрових зображень становить не менше 150 точок на дюйм; графічні матеріали зберігаються в окремих файлах у машиночитаному форматі; графічні матеріали, що можуть бути відображені у векторній формі, створюються у векторній формі з можливістю пошарового перегляду; текстові та табличні матеріали, які в оригіналі створені у паперовій формі, містять підписи та/або засвідчені печаткою, зберігаються як скановані повнокольорові зображення; усі шрифти, що використовуються, вбудовані у файл; файли текстових документів мають структуровану форму, зміст і посилання, що пов`язані з елементами структури, та забезпечують копіювання тексту; якість матеріалів забезпечує розбірливе читання їх змісту;

3) у разі коли документація містить матеріали з інформацією, яка відповідно до закону належить до інформації з обмеженим доступом, зазначені матеріали створюються у формі окремого електронного документа у форматах, що визначені підпунктом 1 цього пункту.

Наказом Міністерства культури та інформаційної політики України №455 від 31.08.2023 «Про затвердження структури Бази геоданих документації у сфері охорони культурної спадщини», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 15.09.2023 року за №1634/40690, затверджено структуру Бази геоданих документації у сфері охорони культурної спадщини.

Однак, на дату винесення оскаржуваного наказу, Кабінет Міністрів України не встановив склад та зміст науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, що стосується встановлення меж і режимів використання історичного ареалу, зон охорони пам`яток тощо, а також не встановив кваліфікаційні вимоги до розробників науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.

При цьому, чинним законодавством, зокрема Законом України «Про охорону культурної спадщини» не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст.ст. 32, 33-4 Законом України «Про охорону культурної спадщини» та самостійно встановлювати відповідний порядок розробки та затвердження відповідної науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.

Проаналізувавши зміст оскаржуваного наказу, суд звертає увагу, що відповідачем затверджено науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план м. Львова (історико-архітектурний опорний план м. Львова з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів)», надалі - ІАОП м. Львова.

Водночас, судом встановлено, що Львівською міською радою було здійснено закупівлю послуги - Розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Львова на електронному майданчику PROZORRO, переможцем аукціону стало підприємство об`єднання громадян «Інститут культурної спадщини» Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України, вартість послуги 3 264 228,00 грн. Аукціон завершений 28.04.2017 року. Посилання на результати аукціону (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2017-04-12-002527-b ).

Відповідач вказує, що ІАОП м. Львова, розроблений підприємством об`єднання громадян «Інститут культурної спадщини» Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України на замовлення Львівської міської ради у 2017 році, був поданий на розгляд відповідача листом Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради від 05.11.2021 № 0004-вих-103020 (вхідна реєстрація МКІП від 15.11.2021 № 33916/10.1-21).

Матеріали зазначеної науково-проєктної документації в повному обсязі розміщено на сайті Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації в загальному доступі в мережі Інтернет за наступним посиланням:https://drive.google.com/drive/folders/1xZHqH9RUVCvDHIwAPOVvYGkuPhzsHVI6 .

Проаналізувавши зміст додатків до оскаржуваного наказу, суд зазначає, що ці додатки містять розділи, в яких описано: межі території та режими використання пам`ятки, внесеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО; режими використання територій пам`яток національного та місцевого значення (окрім археології); межі території та режими використання пам`яток археології (подано на окремому кресленику «Території пам`яток археології та зони охорони археологічного культурного шару м. Львова»); межі території та режими використання буферної зони пам`ятки ЮНЕСКО; межі та режими використання охоронних зон пам`яток; комплексні охоронні зони пам`яток; охоронні зони окремо розташованих пам`яток; межі та режими використання зон регулювання забудови; межі та режими використання зон охорони археологічного культурного шару; межі та режими використання зон охоронюваного ландшафту; межі та режими використання історичного ареалу м. Львова.

Аналогічні розділи містяться в томі І частині ІІІ розділі IV «Проєктно-регулятивний розділ» Історико-архітектурного опорного плану м. Львова, що розміщений на вищевказаному сайті.

Суд звертає увагу, що відповідачем оскаржуваним наказом не затверджено жодну із науково-проектних документацій у сфері охорони культурної спадщини, що передбачені Законом України «Про охорону культурної спадщини». Ні Положенням №885, ні Законом України «Про охорону культурної спадщини» не передбачено повноважень відповідача затверджувати науково-проектну документацію - історико-архітектурний опорний план, така документація взагалі не згадується у вищевказаних нормативно-правових актах.

Натомість, суд зазначає, що науково-проектна документація - історико-архітектурний опорний план не належить до науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, а є містобудівною документацією, що випливає із наступного.

Відповідно до частин 1, 4 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17.02.2011 (у редакції, що діяла на дату прийняття оскаржуваного наказу) генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.

Частиною 5 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації. Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 926 від 01.09.2021 (із наступними змінами), надалі по тексту - Порядок № 926.

Відповідно до підпункту 12 пункту 2 Порядку № 926, історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Пунктом 62 Порядку № 926 передбачено, що в історико-архітектурному опорному плані зазначаються відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та за наявності буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам`ятки; пов`язану з об`єктами культурної спадщини історичну забудову (значні і рядові історичні будівлі); землі історико-культурного призначення; місця втрачених будинків, споруд, оборонних укріплень, що мали важливе історичне або містобудівне значення; дисгармонійні будівлі та споруди; природоохоронні території та об`єкти, охоронювані археологічні території; за наявності режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та за наявності їх зони охорони.

Пунктом 54 Порядку № 926 передбачено, що рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Пунктом 55 Порядку № 926 визначено, що виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Пунктом 58 Порядку № 926 передбачено, що науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Відповідно до пункту 60 Порядку № 926 історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Згідно до пункту 61 Порядку № 926 здійснювати розроблення та внесення змін до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту може суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України «Про архітектурну діяльність» та законодавства у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини. Історико-архітектурний опорний план розробляється під керівництвом головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат.

Наказами Мінрегіону України від 30.12.2021 № 367, від 31.01.2022 № 22, від 08.04.2022 № 62, від 16.05.2022 № 72 затверджено ДБН Б.2.2-3:2021 "Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту".

В Додатку В (довідковий) до вказаного ДБН Б.2.2-3:2021, який визначає вимоги до пояснювальної записки до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, передбачено, що він має містити відомості про затверджені в установленому порядку науково-проектною документацією буферні зони об`єктів всесвітньої спадщини, зони охорони пам`яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронювані археологічні території, межі історичних ареалів. При цьому, зазначаються рішення, якими було затверджено згадану науково-проектну документацію (п.3.3. Додатку В).

Також історико-архітектурний опорний план населеного пункту має містити відомості про межі та режими використання буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини, зон охорони пам`яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, які були затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією. При цьому, зазначається рішення, яким було затверджено відповідну науково-проектну документацію (п.3.4. Додатку В).

Отже, історико-архітектурний опорний план як науково-проектна документація розробляється в порядку, передбаченому містобудівним законодавством, а не законодавством в сфері охорони культурної спадщини, та після його затвердження відповідним органом місцевого самоврядування стає складовою частиною генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України. Чинне законодавство не містить норм, які передбачають погодження чи затвердження повністю чи окремих розділів такої науково-проектної документації як історико-архітектурний опорний план відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

При цьому, чинне законодавство не ототожнює науково-проектну документацію - історико-архітектурний опорний план із науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, яка підлягає розробці у відповідності до Закону України «Про охорону культурної спадщини». Історико-архітектурний опорний план не заміняє наукову-проектну документацію з визначення режиму використання пам`ятки, визначення меж та режимів використання зон охорони пам`ятки культурної спадщини, меж та режимів використання території історичного ареалу чи іншої документації у сфері охорони культурної спадщини, порядок розробки та затвердження якої, вимоги до якої, вимоги до суб`єктів, що мають право її розробляти, тощо визначаються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Натомість ДБН Б.2.2-3:2021 зазначає, що історико-архітектурний опорний план повинен містити посилання на відповідне рішення, яким затверджено в установленому порядку науково-проектну документацію щодо буферної зони об`єктів всесвітньої спадщини, зони охорони пам`яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, меж історичних ареалів.

Таким чином, відповідач відповідно до норм Закону України «Про охорону культурної спадщини» вправі затвердити окремо відповідну науково-проектну (науково-дослідна) документацію з визначення меж і режимів використання території пам`ятки; та/або режимів використання пам`ятки; та/або меж і режимів використання охоронюваної археологічної території; та/або меж і режимів використання зон охорони; та/або меж і режимів використання території об`єкта всесвітньої спадщини; та/або меж і режимів використання буферної зони; та/або меж і режимів використання історичного ареалу населеного місця; та/або меж історичного ареалу населеного місця як кожен окремий цілісний документ, формуванню якого передує комплексне наукове дослідження. Однак, затвердивши оскаржуваним наказом певні розділи із науково-проектної документації - ІАОП м. Львова, без розроблення окремо визначеної науково-проектної документації як цілісного документу щодо кожної із вищевказаних сфер, якій має передувати проведення наукових досліджень, відповідач тим самим перевищив свої повноваження, передбачені Положенням №885 та Законом України «Про охорону культурної спадщини», оскільки діяв не у порядок та спосіб, що визначений законодавством, що суперечить ст. 19 Конституції України.

Окрім того, відповідачем було прийнято оскаржуваний наказ без достатнього правового регулювання порядку розробки та затвердження відповідної науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, оскільки як зазначалося вище Кабінетом Міністрів України не прийнято відповідні підзаконні нормативно-правові акти у вказаній сфері.

Суд звертає увагу, що оскаржуваний наказ та додатки до нього складаються тільки з текстової частини у форматі PDF не містять пакета файлів у форматах: баз геоданих, що передаються у форматі File Geodatabase (GDB) або GeoPackage (GPKG) та в яких міститься повний набір просторових даних і метаданих документації (База геоданих науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини) згідно із структурою, що визначена наказом Міністерства культури та інформаційної політики України №455 від 31.08.2023 року; та eXtensible Markup Language (XML), в яких має міститися набір відомостей, що відповідно до законодавства підлягають внесенню до Державного земельного кадастру.

Також оскаржуваний наказ з додатками, що містить обмеження у використанні земель, зокрема, встановлює обмеження у використанні земель у сфері забудови, гранично допустиму висотність будівель та споруд у певних зонах, не містить у своєму складі, зокрема, проекту землеустрою щодо обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, що передбачено частиною 3 статті 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини», який має бути невід`ємною частиною відповідної науково-проектної документації.

Водночас, частина 3 статті 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачає пряму заборону щодо можливості затвердження науково-проектної документації, що встановлює обмеження у використанні земель, за відсутності зазначеного вище проекту землеустрою.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр» № 3613-VI від 07.07.2011 (у редакції, що діяла на дату прийняття оскаржуваного наказу) режимоутворюючий об`єкт - об`єкт природного або штучного походження (водний об`єкт, об`єкт магістральних трубопроводів, енергетичний об`єкт, об`єкт культурної спадщини (пам`ятка культурної спадщини та її територія, об`єкт культурної всесвітньої спадщини, буферна зона, історичний ареал населеного місця, історико-культурний заповідник, історико-культурна заповідна територія), акваторія морського порту, військовий об`єкт, інший визначений законом об`єкт), під яким та /або навколо якого у зв`язку з його природними або набутими властивостями згідно із законом встановлюються обмеження у використанні земель.

Згідно до ст. 25 Закону України «Про землеустрій» № 858-IV від 22.05.2003 (у редакції, що діяла на дату прийняття оскаржуваного наказу) одним із видів документації із землеустрою є технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до ст. 57-1 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини розробляється з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі територій пам`яток культурної спадщини, зон охорони, об`єктів культурної всесвітньої спадщини, буферних зон, історичних ареалів населених місць, охоронюваних археологічних територій, історико-культурних заповідників та історико-культурних заповідних територій, а також пов`язаних з ними обмежень у використанні земель, що встановлені Законом України "Про охорону культурної спадщини" і діють до затвердження відповідної науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.

Беручи до уваги те, що оскаржуваний наказ та додатки до нього містять режими використання території історичного ареалу, буферної зони, зон охорони пам`яток міста Львова тощо, що встановлюють обмеження у використанні режимоутворюючих об`єктів (пам`яток культурної спадщини та їх територій, об`єктів культурної всесвітньої спадщини, буферної зони, історичного ареалу м. Львова тощо) та відповідних територій (земель), тому невід`ємною складовою науково-проектної документації, що затверджена відповідачем, мав бути проект землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини. Необхідність розробки документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини також підтверджується долученим відповідачем до матеріалів справи листом Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.02.2024 № 11/15/686-24, яким відповідач зобов`язав Львівську міську раду розробити документацію із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини.

Отже, затвердивши науково-проектну документацію без одночасного затвердження проекту землеустрою щодо обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, відповідач тим самим порушив приписи частини 3 статті 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини», що свідчить про протиправність оскаржуваного наказу.

За наведеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскаржуваний наказ Міністерства культури та інформаційної політики України №35 від 22.01.2024 «Про затвердження науково-проектної документації» суперечить статтям 5, 32, 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Положенню № 885, постанові Кабінету Міністрів України №1476 від 30.12.2022 «Про визначення формату електронного документа науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини», наказу Міністерства культури та інформаційної політики України №455 від 31.08.2023 «Про затвердження структури Бази геоданих документації у сфері охорони культурної спадщини», частинам 4, 5 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 60 Порядку № 926, прийнятий відповідачем з перевищенням повноважень, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Суд критично ставиться до посилання відповідача на те, що до спірних правовідносин слід застосовувати Закон України «Про охорону культурної спадщини» у редакціях, що діяли у період з 2017 по 2021 роки, тобто у період з часу проведення аукціону із закупівлі послуг по розробці історико-архітектурного опорного плану до моменту передачі його на затвердження відповідачу у 2021 році, з огляду на таке.

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.12.2023 у справі №640/13105/21, від 31.01.2023 у справі №640/8728/2.

Закон України «Про охорону культурної спадщини» було доповнено статтею 33-4 згідно із Законом № 1423-IX від 28.04.2021, з урахуванням змін, внесених Законами № 2268-IX від 22.05.2022, № 2566-IX від 06.09.2022. Введення в дію статті 33-4 Закон України «Про охорону культурної спадщини» відбулось 26.05.2022 року. Також вказаними законами вносилися зміни до ст. 32 Закон України «Про охорону культурної спадщини».

Таким чином, затверджуючи науково-проектну документацію, відповідач зобов`язаний був керуватися законодавством, яке було чинне станом на дату прийняття оскаржуваного наказу (22.04.2024) та яке встановлювало додаткові вимоги щодо порядку розробки та затвердження науково-проектної документації в сфері охорони культурної спадщини, порівняно із законодавством, що діяло у період з 2017 по 2021 роки.

Крім того, відповідач зазначив, що під час прийняття оскаржуваного наказу керувався Порядком визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 318 від 13.03.2002 (із наступними змінами), далі - Порядок № 318.

Відповідно до Порядку № 318, історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України (п.1 Порядку №318).

Місто Львів внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878.

Відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини (п.4 Порядку №318).

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (п.5 Порядку №318).

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування (п.10 Порядку №318).

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури (п.12 Порядку №318).

Отже, межі історичних ареалів міста Львова, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою Мінкультури.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 12.12.2023 у справі №380/13557/21 прийшов до висновку по справі про те, що положення статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у сукупності з положеннями статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318 у контексті спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164;

- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради №1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;

- з огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, "Ансамбль історичного центру Львова" (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;

- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);

- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об`єкта культурної спадщини пов`язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.

Тобто із вказаних висновків Верховного Суду, в контексті застосування статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку №318, вбачається, що окремо від історико-архітектурного опорного плану має розроблятися науково-проектна документація з визначення меж історичного ареалу, яка підлягає погодженню органом місцевого самоврядування та затвердженню Мінкультури.

Це додатково свідчить про те, що науково-проектна документація з визначення меж історичного ареалу, яка передбачена статтею 32 та статтею 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини», має розроблятися та затверджуватися окремо від історико-архітектурного опорного плану та з урахуванням ДБН Б.2.2-3:2021 відомості про таку науково-проектну документацію маються відображатися у історико-архітектурному опорному плані.

Щодо посилання відповідача на лист Міністерства юстиції України від 27.03.2024 №46972/54024-33-24/10.1.1, яким вказано, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії, оскільки він є актом, дія якого вичерпується одноразовим застосуванням, не містить нових правових норм та не підлягає державній реєстрації, суд зазначає наступне.

У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 25 липня 2023 року у справі № 640/1873/22.

Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення понять нормативно-правового та ненормативного актів викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості акта є коло суб`єктів, на який він поширюється. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Крім того, необхідно вказати на таку особливість нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20, від 28.07.2022 у справі № 640/31850/20.

Відповідно до ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини визначає спеціальний режим використання території або об`єктів, у тому числі планувальні обмеження у використанні земель у сфері забудови, гранично допустиму висотність будівель та споруд.

Відповідно, затверджуючи оскаржуваним наказом науково-проектну документацію, відповідач встановив певні правила поведінки загального характеру, оскільки наказ з додатками містить, зокрема режими використання територій пам`яток та історичного ареалу м. Львова, регламентує правила забудови у визначених межах території, а також містить обмеження у сфері забудови, встановлює гранично допустиму висотність будівель та споруд, і ці правила є обов`язковим для виконання, тобто здійснив нормативне регулювання відповідних відносин.

За наведеного, оскаржуваний наказ розрахований на невизначене коло осіб, так як стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади, органів місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарської діяльності, громадян та юридичних осіб, які є землевласниками або землекористувачами та здійснюють або планують здійснювати будівельну діяльність в межах території, яка охоплюється оскаржуваним наказом.

Наказ має багаторазове застосування, тобто має застосуватись кожного разу коли відповідний суб`єкт буде мати намір здійснити реалізацію будівництва/реконструкцію чи іншу діяльності, тобто не вичерпує свою дію одноразовою реалізацією.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідачем в апеляційній скарзі зазначено, що положення наказу стосуються, зокрема, суб`єктів господарювання під час здійснення містобудівної діяльності.

На підставі вищевикладеного суд дійшов висновку, що з позовом про оскарження наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 22.01.2024 року № 35 «Про затвердження науково-проектної документації», можуть звернутися особи, щодо яких застосовано це рішення, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких воно буде застосовано, оскільки положення наказу мають ознаки нормативно-правового акта.

У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» треба розуміти, як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Крім того, відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеній у абзаці четвертому пункту 3.3 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 2020 року № 6-р(II)/2020, у законодавчому регулюванні слід уникати заборон або обмежень щодо реалізації кожною особою права оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у тому числі шляхом визначення на законодавчому рівні вичерпного переліку осіб, які мають право на таке оскарження, оскільки невключення особи до цього переліку унеможливлює доведення нею в суді її переконаності в потребі захисту своїх порушених прав, свобод цими рішеннями, діями чи бездіяльністю. Саме наявність такої переконаності в кожної особи є сутнісною властивістю її права на звернення до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, а отже, необхідною передумовою здійснення цього права.

Таким чином, положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).

Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 11.09.2023 року у справі № 320/258/19.

Згідно із частиною першої статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 22 січня 2024 року № 35 «Про затвердження науково-проектної документації», яким затверджено науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план м. Львова (історико-архітектурний опорний план м. Львова з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів)», що визначає межі і режими використання території історичного ареалу та зон охорони пам`яток м. Львова, розроблену підприємством об`єднання громадян «Інститут культурної спадщини» Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України, та Додатків до нього.

Доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Міністерства культури та стратегічних комунікацій України та Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 липня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

cуддя О.В.Епель

суддя В.В.Файдюк