Постанова

від 22.10.2024 по справі 260/4190/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 260/4190/21

адміністративне провадження № К/990/21127/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2022 (у складі судді Рейті С.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2023 (у складі колегії суддів: Кузьмича С.М., Матковської З.М., Улицького В.З.) у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Ужгородської міської ради, третя особа - Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) та ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , а разом позивачі) звернулися до суду з позовом до Ужгородської міської ради, третя особа - Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення ІХ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради від 07.09.2021 № 424 «Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва».

В обґрунтування позовних вимог вказували на те, що спірне рішення прийнято неуповноваженим на це органом та за відсутності законодавчо визначених підстав для його прийняття.

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2023, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення ІХ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради від 07.09.2021 року № 424 «Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва».

3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Ужгородська міська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення цими судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2023 та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

4. Ухвалою Верховного Cуду від 04.07.2023 поновлено Ужгородській міській раді строк на касаційне оскарження рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2022 та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2023 та відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої та підпунктів «в», «г» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.

5. Позивачі у відзиві на касаційну скаргу відповідача просять залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

6. Враховуючи відсутність клопотань про участь у судовому засіданні від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.

7. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. ОСОБА_3 та ОСОБА_2 звернулися до Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради із заявою про надання містобудівних умов та обмежень на проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку із вбудованими приміщеннями комерційного призначення» по АДРЕСА_1 із загальною площею 30743,14 кв.м. на земельній ділянці з кадастровим номером 2110100000:24:001:0592.

9. Наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 30.12.2020 № 309-М затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку із вбудованими приміщеннями комерційного призначення» по АДРЕСА_2 .

Вказана адреса є фактично адресою земельної ділянки в місті Ужгороді Закарпатської області за кадастровим номером 2110100000:24:001:0592, площею 0,5179 га по Слов`янській набережній, 31.

10. 16.08.2021 депутат Ужгородської міської ради подав на ім`я Ужгородського міського голови прохання про включення до порядку денного та винесення на розгляд чергової сесії питання скасування містобудівних умов та обмежень для проектування будівництва багатоквартирного житлового будинку за адресою АДРЕСА_2 ), затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 30.12.2020 № 309-М.

11. Ужгородська міська рада рішенням ІХ сесії VIII скликання (2-ге пленарне засідання) від 07.09.2021 № 424 «Про скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва» скасувала містобудівні умови та обмеження на проектування об`єкта будівництва № 201/03-01/20 від 30.12.2020 «Будівництво багатоквартирного житлового будинку із вбудованими приміщеннями комерційного призначення» по АДРЕСА_2 , виданих позивачам, та наказ Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради № 309-М від 30.12.2020, якими вони були затверджені.

12. Позивачі, вважаючи рішення Ужгородської міської ради від 07.09.2021 № 424 протиправним та прийнятим поза межами повноважень міської ради, звернулись до суду з вказаним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що оспорюване рішення відповідач прийняв без достатніх правових підстав, передбачених статтею 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), та поза межами своїх повноважень.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Касаційна скарга обґрунтована, зокрема тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення пункту 15 частини першої статті 26, статей 52, 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), та дійшли необґрунтованого висновку про відсутність у Ужгородської міської ради повноважень щодо скасування наказів Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради про затвердження містобудівних умов та обмежень на проектування об`єкта будівництва як підпорядкованого їй органу.

Також скаржник зазначає про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, які викладені у постановах від 08.05.2018 у справі № 521/4789/17, від 13.09.2019 у справі № 344/4760/15-а, від 04.10.2021 у справі № 380/6518/20.

15. У відзиві на касаційну скаргу відповідача позивачі вказують на законність і обґрунтованість судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій та необґрунтованість посилань скаржника на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просять залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Відповідно до частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

17. Спірним у цій справі є питання законності рішення Ужгородської міської ради, яким скасовані містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва багатоквартирного житлового будинку із вбудованими приміщеннями комерційного призначення по АДРЕСА_2 .

18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

20. За визначенням, що міститься у пункті 8 статті 1 цього Закону, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

21. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (частина 3 статті 29 Закону № 3038-VI).

22. Водночас, відповідно статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

23. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

24. З питань делегованих повноважень, передбачених підпунктом «б» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

25. За змістом частини 8 статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:

- за заявою замовника;

- за рішенням суду.

У разі скасування за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

26. Системний аналіз зазначених норм права свідчить про те, що законодавцем передбачено чинність містобудівних умов та обмежень до завершення будівництва об`єкта. При цьому, містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані лише у двох випадках: за заявою самого замовника будівництва; за рішенням суду.

27. Верховним Судом сформовано висновок, який, зокрема, викладений у постанові від 02.04.2021 у справі № 817/1641/18: «Наведений у статті 29 Закону № 3038-VI перелік підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є вичерпним і остаточним, розширеному тлумаченню не підлягає.».

28. Суд не вбачає підстав для відступ від вказаного висновку.

29. Як вбачається з обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 30.12.2020 № 309-М затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку із вбудованими приміщеннями комерційного призначення» по АДРЕСА_2 . Замовниками є позивачі.

30. Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 05.06.2020 приватним нотаріусом Ужгородського міського нотаріального округу Котляровою Л.В. внесено запис про державну реєстрацію іншого речового права - право оренди земельної ділянки на підставі договору оренди землі від 20.05.2020, укладеного між ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , ОСОБА_2 зі строком дії до 20.05.2023. Цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:24:001:0592 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.

31. Згідно із витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 28.12.2020, земельна ділянка з кадастровим номером 2110100000:24:001:0592 зареєстрована відділом в Ужгородському районі Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області 24.06.2019. Цільове призначення вказаної земельної ділянки - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

32. Згідно із містобудівним розрахунком із техніко-економічними показниками щодо об`єкту будівництва багатоквартирного будинку із вбудованими приміщеннями комерційного призначення на земельній ділянці з кадастровим номером 2110100000:24:001:0592 планується будівництво будинку зблокованого типу, що складається із п`яти блоків Б1-Б5 відповідно. Площа забудови орієнтовно складатиме 2734,71 кв.м., що становить 53 % забудови земельної ділянки. Блоки Б1 та Б5 пропонується одинадцятиповерховими, а Б3 дванадцятиповерховим. Суміжні блоки Б2 та Б4 двоповерхові, в яких планується розташування вбудованих нежитлових приміщень. На даху даних блоків (Б2; Б4) розміщуватимуться зони озеленення із місцями для відпочинку мешканців багатоквартирного житлового будинку та інше.

33. Також було встановлено, що 16.08.2021 депутат Ужгородської міської ради подав на ім`я Ужгородського міського голови прохання про включення до порядку денного та винесення на розгляд чергової сесії питання скасування містобудівних умов та обмежень для проектування будівництва багатоквартирного житлового будинку за адресою АДРЕСА_2 ), затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 30.12.2020 № 309-М.

34. Так, керуючись пунктом 15 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР та Законом № 3038-VI, з метою недопущення порушень встановленої генпланом зональності Ужгорода, Ужгородська міська рада на пленарному засіданні 07.09.2021 більшістю голосів ухвалила рішення № 424 «Про скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва», яким скасувала містобудівні умови та обмеження на проектування об`єкта будівництва № 201/03-01/20 від 30.12.2020 «Будівництво багатоквартирного житлового будинку із вбудованими приміщеннями комерційного призначення» по АДРЕСА_2 , виданих позивачам, та наказ Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради № 309-М від 30.12.2020, якими вони були затверджені.

35. Водночас судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не було встановлено жодної з наведених у статті 29 Закону № 3038-VI підстав для скасування містобудівних умов та обмежень.

36. Відповідно до положень частини 1 статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, в тому числі, й щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

37. Тобто, реалізуючи свої повноваження шляхом надання містобудівних умов і обмежень, виконавчий орган ради діє лише відповідно до вимог спеціального закону, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності, яким є Закон № 3038-VI. Тому, норми Закону № 3038-VI є спеціальними по відношенню до положень Закону № 280/97-ВР.

38. Відтак, відповідні ради та їх виконавчі органи під час реалізації повноважень у галузі будівництва в першу чергу повинні керуватися спеціальними нормами Закону № 3038-VI.

39. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 10.05.2023 у справі №824/650/18-а, від 15.12.2023 у справі № 380/12348/22.

40. З огляду на викладене, правильним є висновок судів про те, що рішення Ужгородської міської ради від 07.09.2021 № 424 «Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва» прийняте поза межами повноважень Ужгородської міської ради, а тому підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

41. Також Верховний Суд не бере до уваги посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 08.05.2018 у справі № 521/4789/17 та від 13.09.2019 у справі № 344/4760/15-а, оскільки у цих справах предметом спору були, зокрема рішення органу місцевого самоврядування про скасування містобудівних умов та обмежень, ухвалені у 2015 та 2016 роках, тобто до набрання чинності Законом від 17.10.2019 № 199-ІХ, яким внесено зміни до частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI шляхом виключення абзацу п`ятого цієї частини.

42. Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 15.12.2023 у справі № 380/12348/22.

43. Посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, які викладені у постанові від 04.10.2021 у справі № 380/6518/20 також не беруться до уваги, оскільки правовідносини у цій справі не є подібними до правовідносин у справі, що розглядається. Так, предметом спору у справі № 380/6518/20 було рішення виконавчого комітету міської ради про зупинення дії наказу Департаменту містобудування Львівської міської ради.

44. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

45. Частиною першою статті 350 КАС передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

46. Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

47. Зважаючи, що судові рішення залишені без змін, перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Ужгородської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2023 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді: А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко