Постанова

від 23.10.2024 по справі 320/1931/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/1931/23 Суддя (судді) першої інстанції: Панченко Н.Д.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

за участю секретаря судового засідання: Керімова К.Е.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Української міської територіальної виборчої комісії Обухівського району Київської області, Політичної партії «ВО «БАТЬКІВЩИНА» про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Української міської територіальної виборчої комісії Обухівського району Київської області щодо неприйняття рішення на підставі ч. 6 ст. 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»;

- визнати таким, що прийняте з порушенням статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» рішення Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» «Про відкликання за народної ініціативи депутата Української міської ради Обухівського району Київської області, обраного на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року шляхом висування від Київської обласної організації Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», ОСОБА_1 » №06-11-411, прийняте на засіданні Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року відмовлено у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання таким, що прийняте з порушенням статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» рішення Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» «Про відкликання за народної ініціативи депутата Української міської ради Обухівського району Київської області, обраного на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року шляхом висування від Київської обласної організації Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», ОСОБА_1 » №06-11-411, прийняте на засіданні Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина».

Не погоджуючись з такою ухвалою суду, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апелянт зазначає, що суд першої інстанції безпідставно послався на п. 4 ч. 2 ст. 19 КАС України, згідно з яким юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті, оскільки плітична партія не може бути віднесена ні до громадського об`єднання, ні до саморегулівної організації.

На переконання апелянта, цей спір може розглядатися адміністративним судом на підставі п. 10 ч. 1 ст. 19 КАС України, який передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи № 320/1931/23.

Після надходження матеріалів справи до суду апеляційної інстанції, ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Української міської територіальної виборчої комісії Обухівського району Київської області, Політичної партії «ВО «БАТЬКІВЩИНА» про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, та призначено справу до розгляду у відкрите судове засідання на 23 жовтня 2024 року.

Відповідачі відзиви на апеляційну скаргу не подали.

У судовому засіданні позивач підтримав доводи та вимоги апеляційної скарги та просив скасувати ухвалу суду першої інстанції й повернути справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Представники відповідачів у судове засідання не з`явились, хоча про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення позивача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання таким, що прийняте з порушенням статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» рішення Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» «Про відкликання за народної ініціативи депутата Української міської ради Обухівського району Київської області, обраного на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року шляхом висування від Київської обласної організації Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», ОСОБА_1 » №06-11-411, прийняте на засіданні Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», керуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 23 березня 2021 року у справі №761/3540/20, мотивував своє рішення тим, що при прийнятті рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради збори місцевої організації політичної партії не здійснюють будь-які публічно-владні управлінські функції в розумінні положень КАС України, а тому, в цьому випадку, не є суб`єктом владних повноважень. У зв`язку з цим, не можна розглядати рішення зборів в якості індивідуального акта суб`єкта владних повноважень в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України.

Також суд першої інстанції зазначив, що вирішення питань, які є предметом цього спору, належить до внутрішньоорганізаційної діяльності партії та є виключною компетенцією відповідного статутного органу, законність рішень якого не може бути перевірена в судовому порядку взагалі.

Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що спори щодо дій та рішень місцевої організації політичної партії стосовно вирішення питання внесення пропозиції про відкликання депутата не є публічно-правовими, тому юрисдикція адміністративних судів на них не поширюється.

Колегія суддів вважає передчасним висновок суду про відмову у відкритті провадження у справі у вказаній частині позовних вимог, з огляду на таке.

Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.

За змістом частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (пункт 6); спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб (пункт 10).

Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору у справі є, зокрема, рішення Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» «Про відкликання за народної ініціативи депутата Української міської ради Обухівського району Київської області, обраного на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року шляхом висування від Київської обласної організації Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», ОСОБА_1 » від 01.12.2022 №06-11-411, прийняте на засіданні Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина».

Прийняттю вказаного рішення передувало рішення (протокол), яке прийнято на Конференції Київської обласної організації політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» від 25 листопада 2022 року про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Української міської ради Обухівського району Київської області ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про політичні партії в Україні» від 05.04.2001 № 2365-III (далі також - Закон № 2365-ІІІ) право громадян на свободу об`єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України. Встановлення обмежень цього права допускається відповідно до Конституції України в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Конституцією України.

Згідно зі статтею 2 Закону № 2365-ІІІ політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку (частина перша статті 3 Закону № 2365-ІІІ).

Частиною третьою статті 4 Закону № 2365-III передбачено, що втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється, за винятком випадків, передбачених цим Законом.

Отже, політична партія є добровільним об`єднанням громадян, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах і не здійснює владних управлінських функцій.

При цьому рішення, що приймаються на з`їздах партії, віднесені до її внутрішньої діяльності.

Підстави, порядок і наслідки відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою регламентовано у розділі V (статті 37-49) Закону №93-IV.

Так, частиною першою статті 38 Закону №93-IV передбачено, що право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції) (частина дев`ята статті 38 Закону №93-IV).

За приписами частини другої статті 39 Закону №93-IV у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.

Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.

Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

Відповідно до частини сьомої статті 41 Закону №93-IV вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

На підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі (частина дев`ята статті 41 Закону №93-IV).

Отже, у процедурі відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення відповідної пропозиції має рекомендаційний характер.

У зв`язку з цим, суд першої інстанції правильно виходив з того, що рішення Конференції Київської обласної організації політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» від 25 листопада 2022 року про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Української міської ради Обухівського району Київської області ОСОБА_1 за народною ініціативою безпосередньо не зумовлює відкликання депутата ОСОБА_1 за народною ініціативою, що не дозволяє віднести вказаний спір в цій частині до спорів щодо формування складу органів місцевого самоврядування.

Колегія суддів також погоджується з висновком суду першої інстанції, що спір про скасування рішення Конференції не пов`язаний з виборчим процесом та не є спором фізичної особи із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, адже Київська обласна організація політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» не є суб?єктом владних повноважень, у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а прийняте нею рішення не є обов`язковим для органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших осіб. Тому, скасування рішення Конференції Київської обласної організації політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» від 25 листопада 2022 року про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Української міської ради Обухівського району Київської області ОСОБА_1 за народною ініціативою стосується внутрішньо організаційної діяльності політичної партії і юрисдикція адміністративних судів на нього не поширюється.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27 червня 2023 року в справі №380/16146/22 та від 28 вересня 2023 року в справі №420/1276/22, від 19 лютого 2024 року в справі №380/4165/22.

Натомість, як зазначалось, спірним у цій справі є саме рішення Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» «Про відкликання за народної ініціативи депутата Української міської ради Обухівського району Київської області, обраного на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року шляхом висування від Київської обласної організації Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», ОСОБА_1 » від 01.12.2022 №06-11-411, прийняте на засіданні Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», тобто рішення, яке прийнято вищим керівним органом політичної партії, а не рішення від 25.11.2022 зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення відповідної пропозиції.

Відповідно до пункту 10 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.

Спірне рішення Політичної ради політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» про відкликання за народною ініціативою депутата Української міської ради Обухівського району Київської області ОСОБА_1 від 01 грудня 2022 року, є остаточним рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради.

Отже, може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги в цій частині можуть бути предметом розгляду адміністративного суду.

Подібний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 29 грудня 2020 року в справі №819/151/18, від 02 листопада 2023 року в справі №460/37812/22 та від 31 липня 2024 року у справі№ 380/9838/22.

Слід зазначити, що діяльність відповідача, зокрема, щодо формування органу місцевого самоврядування, обрання, призначення і звільнення їх посадових осіб не може бути свавільною та має допускати розумний публічний нагляд і контроль.

Питання відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чітко регламентовано законодавством.

Позивач, в свою чергу, має право на захист та перевірку судом дотримання здійсненої щодо нього відповідачем регламентованої законом процедури та правил відкликання депутата за народною ініціативою.

Також, Суд вважає обґрунтованими доводи скаржника про те, що постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 березня 2021 року в справі №761/3540/20, на яку послався суд першої інстанції, не стосується спірних правовідносин, у справі, що розглядається.

Так, у справі №761/3540/20 предметом судового оскарження було визнання протиправними дій політичної партії щодо процедури скликання та проведення поетапного з`їзду політичної партії.

Натомість, у справі, що розглядається предметом судового оскарження є рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Отже, правовідносини у справі №761/3540/20 не є подібними до правовідносин, які виникли у справі, що розглядається.

Підсумовуючи наведене, Суд констатує, що суд першої інстанції неправильно застосував норми процесуального права, внаслідок чого дійшов помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі у відповідній частині позовних вимог, що призвело до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Отже, доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до статті 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов передчасного висновку про відмову у відкритті провадження у справі, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню, а справу слід передати на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись ст. 243, 312, 315, 320, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року - скасувати та направити справу № 320/1931/23 до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її проголошення та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 28.10.2024.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна