Постанова

від 29.10.2024 по справі 120/1202/24

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/1202/24

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Сало Павло Ігорович

Суддя-доповідач - Капустинський М.М.

29 жовтня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Капустинського М.М.

суддів: Ватаманюка Р.В. Сапальової Т.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Довганюк В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" (відповідач-1), Тульчинської міської територіальної виборчої комісії Тульчинського району Вінницької області (відповідач-2), треті особи без самостійних вимог на стороні відповідача: Вінницька обласна організація політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" (третя особа-1), Тульчинської міської ради Тульчинського району Вінницької області (третя особа-2), ОСОБА_2 (третя особа-3), про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі ОСОБА_1 , позивач), через свого представника, звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача-1 від 30.01.2024, оформлене витягом з протоколу №1/2024 позачергового з`їзду Партії, про відкликання за народною ініціативою депутата Тульчинської міської ради ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати постанову відповідача-2 за № 3 від 02.02.2024 "Про визнання обраним депутатом Тульчинської міської ради Тульчинського району Вінницької області наступного за черговістю кандидата у депутати".

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що його вирішено відкликати за народною ініціативою, як депутата Тульчинської міської ради через систематичне порушення ним спільно виробленої позиції фракції Партії у Тульчинській міській раді, а також невідповідність його практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням програмних документів Партії. Разом з тим позивач звертав увагу на відсутність в оскаржуваному рішенні будь-якої конкретизації щодо порушень, які йому поставлені у провину, і того, в чому саме полягає їх систематичність. Крім того, незрозуміло, які саме принципи і положення Партії були порушені, що й стало підставою для прийняття рішення. При цьому позивач заперечує факти, наведені у протоколі конференції Вінницької ОО Партії від 07.10.2023 щодо нібито його неправомірної поведінки на посаді голови фракції, та вважає, що такі звинувачення колег-однопартійців є надуманими, не відповідають дійсності і умисно спрямовані на його дискредитацію як депутата.

Щодо виключення позивача з фракції Партії у Тульчинській міській раді, як окремої підстави для його відкликання за народною ініціативою, то в цій частині позивач наполягає на тому, що він залишається членом відповідної фракції та не припиняв членства у ній, тоді як рішення фракції від 05.10.2023 про його виключення з фракції вважає таким, що є нелегітимним та прийняте за відсутності необхідного кворуму, без визначеної на законодавчому рівні та внутрішнім порядком процедури.

Також, незважаючи на розгляд судом 02.02.2024 питання про забезпечення позову ОСОБА_1 , Тульчинська МТВК у той же час провела засідання, на якому розглянула рішення позачергового з`їзду Партії від 30.01.2024 про відкликання ОСОБА_1 за народною ініціативою та прийняла постанову №3 від 02.02.2024, якою визнала ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 або третя особа-3) обраною депутатом Тульчинської міської ради від Вінницької ОО Партії замість відкликаного за народною ініціативою депутата ОСОБА_1 .

Позивач не погоджується з рішенням відповідача-1 про позбавлення його депутатського статусу та постановою відповідача-2 про визнання обраним наступного за черговістю кандидата в депутати місцевої ради, а тому за захистом своїх прав та інтересів звертається до суду з відповідним адміністративним позовом.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Апеляційна скарга мотивована тим, що відповідачем-1 допущено порушення чинного законодавства та порушення принципу належного урядування, що безпосередньо впливає на порушення законних прав та інтересів апелянта. Приймаючи спірні рішення, оформлені витягом з протоколу №1/2024 від 30.01.2024 року та постановою від 02.02.2024 року №З, відповідачі допустили порушення гарантованих прав апелянта, оскільки такі рішення не відповідають фактичним обставинам, є непропорційними та необґрунтованими.

Також, наголошує, що оскаржувані рішення та зазначені в ньому посилання на «порушення з боку апелянта» є безпідставними та нічим іншим, як наклепом на нього з перекручуванням фактів, повідомлених виключно для створення хоча б будь-якої підстави з можливості позбавлення його статусу депутата.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 204 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 17 вересня 2024 року.

За клопотанням представника апелянта, справа розглядом відкладалася двічі (17.09.24 та 03.10.24). останній раз на 29.10.2024 року на 14:00.

В судовому засіданні позивач та його представник вимоги викладені в апеляційній скарзі підтримали та надали суду пояснення згідно з обґрунтуваннями, наведеними в апеляційній скарзі та просили суд задовольнити її повністю.

Представник відповідача-1 в судовому засіданні проти задоволення вимог апеляційної скарги заперечив. Просив оскаржене судове рішення залишити без змін.

Представниця третьої особи-2 в судовому засіданні зазначила про правомірність оскаржуваного рішення, а тому просить суд відмовити у задоволенні вимог апеляційної скарги.

Заслухавши представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів за погодженням сторін визначилась щодо можливого подальшого розгляду справи з винесенням відповідного рішення в порядку письмового провадження.

Так, судом першої інстанції встановлено, що Позивач ОСОБА_1 обраний депутатом Тульчинської міської ради VIII скликання на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року за списком Вінницької обласної організації політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана".

Протоколом зборів депутатської фракції політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" від 23.04.2021 вирішено утворити у Тульчинській міській раді відповідну депутатську фракцію у складі 10 депутатів. Головою фракції обрано ОСОБА_1

05.10.2023 на засіданні фракції політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" у Тульчинській міській раді прийнято рішення про виключення депутата VIII скликання ОСОБА_1 зі складу депутатської фракції політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" у Тульчинській міській раді за недотримання принципів, цілей та передвиборної програми Партії.

07.10.2023 на конференції Вінницької обласної організації політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" вирішено внести пропозицію щодо відкликання депутата Тульчинської міської ради VIII скликання ОСОБА_1 за народною ініціативою з підстав, передбачених пунктами 3, 5 частини першої статті 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" (невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням передвиборної програми місцевої організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, чи програмі політичної партії, від місцевої організації якої його обрано; невходження депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, до фракції місцевої організації партії, за виборчим списком якої він обраний, або припинення членства депутата місцевої ради у фракції).

30.01.2024 відбувся позачерговий з`їзд політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана", на якому за результатами розгляду пропозиції Вінницької ОО Партії від 07.10.2023 ухвалено рішення про відкликання депутата Тульчинської міської ради VIII скликання ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Про прийняте рішення 31.01.2024 доведено до відома Тульчинської МТВК шляхом надсилання на адресу комісії копії витягу з протоколу №1/2024 від 31.01.2024 позачергового з`їзду політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана".

02.02.2024 о 15:00 год відбулося засідання Тульчинської МТВК, на якому прийнято постанову № 3 про визнання ОСОБА_2 обраною депутатом Тульчинської міської ради, як наступного за черговістю кандидата в депутати від Вінницької ОО Партії по ТВК № 2.

02.02.2024 о 15:45 год. вказана постанова оприлюднена на офіційному сайті Тульчинської міської ради.

Разом з тим процедура реєстрації ОСОБА_2 депутатом Тульчинської міської ради завершена не була у зв`язку з вжиттям судом заходів забезпечення адміністративного позову ОСОБА_1 . Даних про складення ОСОБА_2 присяги депутата відповідної ради матеріали справи не містять.

Позивач не погоджується з рішенням відповідача-1 про його відкликання за народної ініціативою та з постановою відповідача-2 про визнання обраним наступним за черговістю кандидата в депутати, вважає їх неправомірними і такими, що підлягають скасуванню, а тому за захистом своїх прав та інтересів звернувся до суду.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, а відтак і відсутність підстав для їх задоволення.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам та обґрунтованості висновку суду першої інстанції з урахуванням доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради визначаються Законом України від 11 липня 2002 року №93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (далі Закон №93-IV).

Відповідно до положень частини першої-третьої статті 4 вказаного Закону депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".

Повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.

Повноваження депутата місцевої ради, обраного замість того депутата, який вибув, або на повторних виборах, починаються з дня заслуховування на черговому після виборів депутата місцевої ради пленарному засіданні відповідної місцевої ради повідомлення територіальної виборчої комісії про підсумки виборів.

В силу приписів п.1 ч.1 ст.5 Закону №93-IV повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради, у разі його відкликання за народною ініціативою у встановленому цим Законом порядку.

Водночас процедура відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою регламентується розділом V Закону №93-IV (статті 37-48).

Згідно з ч.1 ст.37 Закону №93-IV підставами для відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою можуть бути:

1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції України і законів України, що встановлено судовим рішенням, яке набрало законної сили;

2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі, передбачених статтею 10 цього Закону;

3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням передвиборної програми місцевої організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, чи програмі політичної партії, від місцевої організації якої його обрано;

4) невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними;

5) невходження депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, до фракції місцевої організації партії, за виборчим списком якої він обраний, або припинення членства депутата місцевої ради у фракції.

Згідно з частиною першою статті 38 Закону № 93-IV установлено, що право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Відповідно до ч.9 ст.38 Закону №93-IV рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).

Згідно з вимогами ч.2 ст.39 Закону №93-IV у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.

Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.

Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

За змістом положень частини сьомої, дев`ятої статті 41 Закону №93-IV вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

На підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

Аналіз наведених правових норм дозволяє дійти висновку, що однією із законних підстав для дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради, яка не потребує прийняття рішення про це відповідною радою, є відкликання депутата за народною ініціативою. Перелік підстав для відкликання депутата за народною ініціативою є вичерпним, а сама процедура відкликання депутата - чітко регламентована законом. Право ініціювати відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою належить в тому числі місцевій організації політичної партії, від якої особу обрано депутатом. Однак рішення про відкликання депутата у цьому разі приймається вищим керівним органом партії за результатами розгляду протоколу зборів (конференції) місцевої організації партії про внесення пропозиції про відкликання такого депутата за народною ініціативою.

Рішення вищого керівного органу партії про відкликання за народною ініціативою депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією партії, є достатньою підставою для визнання відповідною територіальною виборчою комісією обраним наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації партії. При цьому територіальна виборча комісія зобов`язана, а не наділена дискреційними повноваженнями, прийняти рішення про визнання обраним наступного за черговістю кандидата у депутати та зареєструвати його депутатом відповідної місцевої ради.

Наведені висновки підтверджується практикою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі КАС ВС).

Так, у постанові від 21.12.2023 у справі № 560/5385/22 колегія суддів КАС ВС зазначила, що наслідком отримання територіальною виборчою комісією рішень керівного органу політичної партії про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою є встановлений законодавством обов`язок територіальної виборчої комісії визнати обраними депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії. Виходячи із вимог ч.9 ст.41 Закону №93-IV відповідач (територіальна виборча комісія) не міг прийняти іншого рішення, аніж як визнати обраними депутатами наступних за черговістю кандидатів у депутати від місцевої організації партії.

Крім того, колегія КАС ВС погодилася з висновками суду апеляційної інстанції про те, що у процедурі відкликання депутатів місцевої ради за народною ініціативою перевірка питання про наявність підстав для відкликання виходить за межі повноважень територіальної виборчої комісії.

Отже, вимогу позивача про визнання протиправною та скасування постанови Тульчинської МТВК за №3 від 02.02.2024 слід вважати похідною від основної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення позачергового з`їзду політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" від 30.01.2024 про відкликання за народною ініціативою депутата Тульчинської міської ради ОСОБА_1 .

Колегія суддів звертає увагу на важливі особливості розгляду справ цієї категорії, які обумовлюються тим, що вони безпосередньо пов`язані з питаннями внутрішньої діяльності політичної партії - зареєстрованого згідно із законом добровільного об`єднання громадян-прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Оскільки відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою має наслідком дострокове припинення в особи повноважень депутата, то, відповідно, реалізація такої процедури та відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою може розцінюватись як втручання у виборчі права громадянина, зокрема гарантоване статтею 38 Конституції України право бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Саме тому положеннями статті 46 Закону №93-IV передбачена можливість оскарження до суду за правилами КАС України рішень, дій або бездіяльності виборчої комісії, що стосуються відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Можливість судового вирішення спорів щодо дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради також закріплена нормами частини третьої статті 5 Закону №93-IV.

Як зазначено у постанові КАС ВС від 29.12.2020 у справі № 819/151/18, згідно з пунктом 4 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, зокрема, щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті. Проте, відповідно до пункту 10 частини першої статті 19 КАС України, дані виключення стосуються спорів, зокрема, щодо формування органів місцевого самоврядування. Відтак рішення керівного органу політичної партії про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги в цій частині можуть бути предметом розгляду адміністративного суду.

Аналогічна правова позиція підтверджена постановою КАС ВС від 02.11.2023 у справі №460/37812/22. Також у цій постанові суд касаційної інстанції наголосив на тому, що діяльність відповідача (політичної партії), зокрема, щодо формування органу місцевого самоврядування, не може бути свавільною та має допускати розумний публічний нагляд і контроль. Питання відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чітко регламентовано законодавством. Позивач, у свою чергу, має право на захист та перевірку судом дотримання здійсненої щодо нього відповідачем регламентованої законом процедури та правил відкликання депутата за народною ініціативою.

Відповідно до висновків, наведених у постанові КАС ВС від 28.09.2023 у справі 420/1276/22, у процедурі відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення відповідної пропозиції має рекомендаційний характер, тоді як остаточне рішення про відкликання депутата або про відмову в задоволенні цієї пропозиції приймає вищий керівний орган політичної партії, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради.

Рішення місцевої організації політичної партії з пропозицією про відкликання депутата саме по собі не спричиняє відкликання особи з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, територіальною виборчою комісією, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою з дотриманням відповідної процедури, передбаченої розділом V Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".

Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції в частині того, що позовні вимоги до міської організації політичної партії не пов`язані з виборчим процесом та не є спором фізичної особи із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, адже у спірних правовідносинах міська організація політичної партії не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а прийняте нею рішення не є обов`язковим для органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших осіб.

Відтак правовідносини, що склалися у зв`язку з внесенням місцевою організацією політичної партії пропозиції про відкликання депутата за народною ініціативою стосуються внутрішньо-організаційної діяльності політичної партії і юрисдикція адміністративних судів на них не поширюється.

Вищезазначені висновки були розвинені у постанові КАС ВС від 12.10.2023 у справі № 500/3175/22, в якій зазначено, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили із того, що рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції вищому керівному органу політичної партії щодо відкликання депутата місцевої ради саме по собі не спричиняє його відкликання з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

У цьому випадку оскаржувані дії та рішення належать до внутрішньо-організаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації і є їх виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється законом, за винятком передбачених Законом України "Про політичні партії в Україні" випадків, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій.

Наведене дозволяє суду зробити такі висновки:

- закон надає право оскаржити до адміністративного суду рішення, дії та бездіяльність ТВК у процедурі відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою і відкликаний депутат в порядку адміністративного судочинства також вправі оскаржити рішення вищого керівного органу партії про його відкликання за народною ініціативою;

- разом з тим не може бути предметом окремого оскарження рішення зборів (конференції) місцевої організації партії про внесення пропозиції вищому керівному органу партії щодо відкликання депутата місцевої ради;

- рішення вищого керівного органу партії про відкликання депутата за народною ініціативою може ґрунтуватися виключно на правових підставах, передбачених статтею 37 Закону № 93-IV, та охоплюватися фактичними підставами, зазначеними у протоколі зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою;

- надаючи оцінку рішенню вищого керівного органу партії, у разі його судового оскарження, суд перевіряє його відповідність зверненню місцевої організації політичної партії, як ініціатора питання про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, з точки зору наявності як фактичних, так і правових підстав для прийняття відповідного рішення про відкликання депутата місцевої ради; при цьому суд не може втручатися у питання, що належать до внутрішньо-організаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації, є їх виключною компетенцією, а відтак виходять за межі судового контролю; головне завдання суду при вирішенні відповідної справи перевірити дотримання встановленої законом процедури відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, в тому числі гарантій прав депутата при розгляді питання про його відкликання, а також, чи не були рішення та дії суб`єктів відповідної процедури свавільними і такими, що вийшли поза межі їхньої дискреції (вільного розсуду), без перевірки доцільності, яка у цьому разі переступає компетенцію адміністративного суду та не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.

В контексті останнього висновку суд також враховує, що у рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі "Hasan and Chaush v.Bulgaria", заява № 30985/96).

Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, прийнятої 11.03.1980 державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою дискреції, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади (див. постанови Верховного Суду від 28.06.2023 у справі № 640/20223/20 та від 14.09.2023 у справі № 240/44051/21).

Таким чином, у відповідній категорії адміністративних справ, в яких правовідносини між сторонами тісно переплітаються із питаннями внутрішньої діяльності політичної партії та виключної компетенції її статутних органів, адміністративний суд насамперед забезпечує контроль легальності у поведінці суб`єктів, залучених до процедури відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та повинен здійснити перевірку оскаржуваних рішень в рамках цієї процедури на предмет наявності критеріїв їх свавільності чи явного необґрунтування.

Так, з матеріалів справи встановлено, що рішення позачергового з`їзду політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" від 30.01.2024 про відкликання депутата Тульчинської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою прийняте за результатами розгляду пропозиції конференції Вінницької обласної організації Партії та з підстав, передбачених пунктами 3, 5 частини першої статті 37 Закону №93-IV, а саме через невідповідність практичної діяльності депутата ОСОБА_1 основним принципам і положенням програмних документів Партії, а також у зв`язку з припиненням членства ОСОБА_1 у депутатській фракції Партії в Тульчинській міській раді.

Згідно з нормативними приписами кожна з наведених підстав вважається окремою та самостійною підставою для відкликання депутата місцевої ради за ініціативою місцевої організації партії, від якої особу було обрано депутатом відповідної ради.

З матеріалів справи слідує, що фракція політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" у Тульчинській міській раді була створена у квітні 2021 року згідно з протоколом зборів депутатської фракції Партії від 23.04.2021. До складу фракції увійшли 10 депутатів ради, обраних від Вінницької ОО Партії, в тому числі позивач ОСОБА_1 , якого також обрано головою фракції.

Про створення фракції, її склад та голову повідомлено голову Тульчинської міської ради ОСОБА_3 шляхом подання заяви про утворення депутатської фракції політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" у Тульчинській міській раді.

02.08.2023, на засіданні відповідної фракції, чотирма голосами проти трьох вирішено виключити зі складу депутатської фракції Партії депутата ОСОБА_4 , який на той час обіймав посаду секретаря Тульчинської міської ради.

Вказана обставина підтверджується відповідним протоколом засідання фракції Партії від 02.08.2023. При цьому суду не надано доказів скасування вищезазначеного рішення фракції.

Таким чином, починаючи з 02.08.2023 фракція Партії у Тульчинській міській раді налічувала 9 депутатів.

Також судом встановлено, що на засіданні фракції від 05.10.2023 більшістю голосів присутніх членів фракції вирішено виключити ОСОБА_1 зі складу депутатської фракції Партії у Тульчинській міській раді.

Позивач вважає це рішення нелегітимним та просить суд не брати його до уваги при вирішенні справи.

Колегія суддів зауважує, що факт прийняття такого рішення підтверджується протоколом засідання фракції Партії від 04-05.10.2023, тоді як його оцінка по суті виходить за межі компетенції адміністративного суду та предмету спору у цій справі.

Апеляційний суд не може погодитися з твердженнями позивача про відсутність кворуму для прийняття відповідного рішення.

Як слідує зі змісту протоколу та додатку до нього (Реєстру присутніх), на засідання фракції 05.10.2023 з`явилося 5 членів фракції. Відсутні - 4 члени фракції, з яких один - з поважних причин (мобілізований), а решта, в тому числі ОСОБА_1 , - з причин, що визнані присутніми членами фракції неповажними.

Отже, твердження відповідача-1 про те, що в засіданні фракції брала участь більшість від депутатського складу фракції (5 членів з 9), відповідає дійсності.

Щодо способу та порядку голосування з питань порядку денного засідання фракції, то, як слідує з арк. 2-3 протоколу, відповідні процедурні питання були врегульовані членами фракції самостійно до початку роботи фракції. Зокрема, фракцією вирішено, що рішення будуть прийматися більшістю голосів від присутніх на засіданні, відкритим голосуванням шляхом підняття руки. За такий порядок та спосіб голосування члени фракції проголосували одноголосно.

Рішення про виключення ОСОБА_1 зі складу депутатської фракції прийняте чотирма голосами "за", один член фракції - "утримався". Отже, рішення вважається прийнятим.

Представник позивача також наголошує на тому, що діяльність фракції "Українська Стратегія Гройсмана" депутатів Тульчинської міської ради здійснювалася без прийняття та затвердження будь-яких положень чи регламентів щодо порядку роботи відповідної фракції, а також вступу/виходу/виключення з неї. Відтак рішення про виключення позивача з депутатської фракції є нікчемним, незаконним та безпідставним, оскільки прийняте без визначеної на законодавчому рівні та внутрішнім порядком процедури.

Наведені доводи колегія суддів також оцінює критично.

Відповідно до статті 25 Закону №93-IV депутатські фракції місцевих рад формуються на партійній основі депутатами місцевих рад (крім депутатів сільських, селищних рад).

Депутат місцевої ради може входити до складу лише однієї депутатської фракції. Після відповідного оформлення матеріалів про утворення депутатської фракції головуючий на пленарному засіданні відповідної місцевої ради інформує депутатів місцевої ради про реєстрацію такої депутатської фракції, її кількісний склад.

Інші питання створення та діяльності депутатських фракцій визначаються регламентом місцевої ради.

Тобто, вказаними законодавчими положеннями визначаються загальні засади створення депутатських фракцій місцевих рад. Водночас усі інші питання діяльності відповідних фракцій законодавець відніс до сфери регулювання конкретної місцевої ради.

Рішенням Тульчинської міської ради від 17.12.2020 №20 затверджено Регламент Тульчинської міської ради восьмого скликання (далі - Регламент).

Статтею 10 Регламенту передбачено, що депутати ради мають право на об`єднання, відповідно до норм цього регламенту, у депутатські групи та фракції.

Депутати ради, на основі єдності політичних поглядів та/або партійного членства, можуть об`єднуватися в депутатські фракції за умови, якщо до їх складу входить не менше двох депутатів ради.

Порядок роботи депутатської групи чи фракції, умови вступу депутата до них, його виходу чи виключення з них визначаються відповідною депутатською групою чи фракцією.

Депутат не може входити до складу більш як однієї зареєстрованої депутатської групи та фракції. До складу групи можуть входити депутати, що є представниками різних партій та позапартійні.

Відповідно до статті 11 Регламенту депутатські групи та фракції утворюються на засіданні депутатів, що виявили бажання створити групу чи фракцію.

Рішення про утворення групи чи фракції, обрання осіб, що уповноважені представляти групу чи фракцію, оформляється протоколом, який підписують депутати - засновники групи чи фракції.

За правилами, визначеними статтею 12 Регламенту, з метою реєстрації депутатської групи чи фракції уповноважена особа від групи чи фракції подає секретареві ради подання про утворення депутатської групи чи фракції, в якому міститься назва групи чи фракції, а також відомості про персональний склад, партійну належність депутатів - членів групи чи фракції, прізвища осіб, уповноважених представляти групу чи фракцію.

Секретар ради оголошує на найближчому засіданні ради про утворення депутатської групи чи фракції та оголошує її склад. Інформація щодо цього заноситься до протоколу засідання ради.

З моменту оголошення депутатська група чи фракція вважається зареєстрованою.

Так, з матеріалів справи встановлено, а учасниками справи визнається, що депутатська фракція політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" у Тульчинській міській раді була утворена та зареєстрована у вищезазначеному порядку. Безспірним є також той факт, що ОСОБА_1 входив до цієї фракції та був її головою, і що до моменту прийняття 02.08.2023 рішення про виключення ОСОБА_4 з фракції, її кількісний склад становив 10 депутатів.

Водночас, згідно частиною четвертою статті 10 Регламенту порядок роботи депутатської групи чи фракції, умови вступу депутата до них, його виходу чи виключення з них визначаються відповідною депутатською групою чи фракцією.

Отже, враховуючи положення статті 27 Закону №93-IV та положення Регламенту, суд констатує, що вказані питання діяльності депутатської фракції Партії у Тульчинській міській раді належать до виключної компетенції самої фракції і лише фракція на свій розсуд уповноважена визначати порядок своєї роботи, а також вступу/виходу/виключення з неї.

Таким чином, оскільки письмового акту (документа) з цих питань фракція Партії у Тульчинській міській раді не затверджувала, що підтверджують сторони, суд погоджується з доводами відповідача-1 про те, що фракція мала право самостійно визначати наявність кворуму для прийняття нею рішень, а також порядок та спосіб голосування на засіданні фракції від 05.10.2023, коли вирішувалося питання про виключення депутата ОСОБА_1 зі складу фракції.

Колегія суддів зауважує, що позивач, будучи головою фракції, раніше погоджувався на аналогічний формат роботи фракції, що, зокрема, підтверджується протоколом засідання фракції від 02.08.2023, яке відбулося за участю позивача та на якому розглядалося питання про виключення з числа фракції депутатів ОСОБА_4 , ОСОБА_1 та ОСОБА_5 . За згодою усіх присутніх на цьому засіданні членів фракції, в тому числі позивача, до початку розгляду питань порядку денного було також визначено порядок та спосіб голосування на засіданні, ідентичний до порядку та способу голосування на засіданні від 05.10.2023, а саме більшістю голосів від присутніх на засіданні, відкритим голосування шляхом підняття руки.

Таким чином, апеляційний суд визнає безпідставними твердження позивача щодо неправомочності засідання фракції Партії від 05.10.2023 через відсутність кворуму та нелегітимність прийнятих на ньому рішень внаслідок неврегулювання процедури діяльності фракції на законодавчому рівні та внутрішнім порядком.

Отже, наданням належних й допустимих доказів відповідач-1 підтвердив факт припинення членства депутата ОСОБА_1 у фракції політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана", як станом на дату внесення 07.10.2023 конференцією Вінницької ОО Партії пропозиції про його відкликання за народною ініціативою, так і станом на дату прийняття відповідного рішення вищим керівним органом Партії 30.01.2024.

Звідси, наявні підстави для відкликання позивача за народною ініціативою на підставі пункту 5 частини першої статті 37 Закону №93-IV.

Визначаючись щодо інших підстав для прийняття такого рішення, то колегія суддів виходить з наступного.

Як встановлено із витягу з протоколу №1/2024 позачергового з`їзду Партії від 30.01.2024, наведені у рішенні конференції Вінницької ОО Партії підстави для відкликання депутата ОСОБА_1 за пунктом 3 частини першої статті 37 Закону №93-IV були кваліфіковані як систематичне порушення зазначеним депутатом спільно виробленої позиції фракції політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" у Тульчинській міській раді та невідповідність його практичної діяльності, як депутата відповідної місцевої ради, основним принципам і положенням програмних документів Партії.

В той же час позивач вказує на те, що наведене формулювання є неконкретизованим і з нього неможливо зрозуміти, які саме порушення були допущені, яких саме принципів і положень, та в чому саме полягає систематичний характер таких порушень.

Однак, як вже зазначалося судом раніше, рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата за народною ініціативою приймається за результатами розгляду звернення місцевої організації політичної партії, яка у цьому разі виступає суб`єктом ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, а тому має ґрунтуватися на обставинах та фактах, що містяться у протоколі зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Тобто, вищий керівний орган політичної партії перевіряє фактичні та юридичні підстави для відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, наведені суб`єктом ініціативи, та залежно від їх наявності чи відсутності приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Таким чином колегія суддів приходить до висновку, що, оскільки рішення про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається вищим керівним органом партії за зверненням місцевої організації партії, відповідний протокол зборів (конференції) місцевої організації партії треба розглядати як невід`ємну складову остаточного рішення вищого керівного органу партії про відкликання депутата.

Натомість, як можна бачити зі змісту витягу з протоколу №1-10/2023 конференції Вінницької ОО Партії від 07.10.2023, позивач неналежно виконував обов`язки голови фракції, а саме: за 2,5 роки провів лише два засідання фракції; не здійснював інших внутрішньопартійних заходів, в тому числі перед засіданням сесій міської ради з обговоренням порядку денного сесії; не звітувався про діяльність фракції у міській раді за 2021-2022 рр.; 04.10.2023 покинув засідання фракції з метою блокування прийняття фракцією рішень та повторно залишив засідання фракції 05.10.2023.

Також у протоколі зазначено, що депутат ОСОБА_1 підтримав скасування прийнятих виконавчим комітетом міської ради обґрунтованих тарифів на послуги поводження з твердими побутовими відходами та послуги водопостачання (рішення сесії ради №№1700, 1701 від 15.06.2022 та №№1976, 1977 від 19.10.2022), внаслідок чого комунальні підприємства тривалий час працювали в збиток.

Окрім того, у розріз з думкою колег по фракції та більшості депутатів Тульчинської міської ради ОСОБА_6 не підтримав засудження неетичної поведінки секретаря ради Чуби В.В. А в березні 2023 року, не погоджуючись з фракцією та членами партії, ОСОБА_1 намагався застосувати процедуру імперативного мандату до одного з депутатів Тульчинської міської ради від політичної партії "Українська стратегія Гройсмана", що є порушенням Статуту Партії.

Отже, об`єктивна сторона тих порушень, які місцевою організацією Партії були поставлені у провину позивачу та в підсумку стали підставою для прийняття вищим керівним органом Партії рішення про його відкликання за народною ініціативою, є визначеною та підтверджується сукупністю наданих суду документів, зокрема протоколами засідання фракції від 02.08.2023 та від 04-05.10.2023, листами голови первинного осередку політичної партії "Українська Стратегія Гройсмана" у м. Тульчині ОСОБА_3 від 14.09.2023 та від 05.10.2023, адресованими Голові Вінницької ОО Партії щодо поведінки окремих членів фракції Партії у Тульчинській міській раді, протоколом конференції Вінницької ОО Партії від 07.10.2023, на якій усі делегати конференції, після проведення відповідного обговорення цього питання, одноголосно проголосували за рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Таким чином апеляційний суд не може погодитися з твердженнями представника позивача щодо необґрунтованості рішення про його відкликання за народною ініціативою з підстав, передбачених пунктом 3 частини першої статті 37 Закону №93-IV, та відсутність конкретизації підставності прийняття такого рішення.

Також судом не встановлено достатніх підстав вважати, що у спірних правовідносинах відповідач-1 діяв упереджено або свавільно щодо позивача і що його висновок про відкликання позивача за народної ініціативою є невмотивованим, заснований на припущеннях та неперевірених даних.

Так, беручи до уваги суть поставлених у вину позивачу вчинків, очевидний політичний контекст спірних подій в цій частині, їх виражений суб`єктивний характер, суд не вдається до оцінки питання відповідності поведінки позивача на посаді депутата Тульчинської міської ради основним принципам і програмним положенням Партії та її Статуту, оскільки вони стосуються відносин внутрішньої діяльності політичної партії та сфери розсуду відповідача-1, на які юрисдикція адміністративного суду не поширюється.

Щодо процедурних порушень, то позивач не посилається на порушення його прав та гарантій депутата місцевої ради, передбачених статтею 48 Закону №93-IV, при розгляді питання про його відкликання за народною ініціативою.

Крім того, з матеріалів справи вбачається, що позивачу була забезпечена можливість участі у конференції Вінницької ОО Партії від 07.10.2023, на яку позивач не з`явився, а також на позачерговому з`їзді Партії від 30.01.2024, на якому позивач був присутній, надав пояснення стосовно питань його діяльності у Тульчинській міській раді, повідомив власне бачення обставин, що стали передумовою ініціювання питання про його відкликання, та мав змогу переконати однопартійців у своїй правоті.

Колегія суддів не бере до уваги доводи позивача щодо недотримання критерію об`єктивності при прийнятті з`їздом оскаржуваного рішення, оскільки більшість із присутніх на з`їзді делегатів були тими самими особами, які брали участь у конференції обласної організації партії.

Знову-таки, це питання належить до внутрішньої діяльності політичної партії та її виключної компетенції, а тому не може бути предметом оцінки в межах даної справи.

До того ж сам позивач визнає, що будь-яких порушень положень Статуту Партії, у цьому разі, не допущено, а такий склад делегатів з`їзду обумовлюється внутрішньопартійними особливостями.

Апеляційний суд враховує, що позивач був присутнім на з`їзді партії, брав участь у його проведенні та до прийняття рішення про його відкликання за народною ініціативою не заперечував правомочність з`їзду або ж участь в ньому окремих делегатів.

Таким чином, під час розгляду справи не виявлено істотних порушень у процедурі відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, які б окремо або сукупно могли свідчити про незаконність/протиправність прийнятого рішення.

Щодо постанови Тульчинської МТВК №3 від 02.02.2024 "Про визнання обраним депутатом Тульчинської міської ради Тульчинського району Вінницької області наступного за черговістю кандидата у депутати", то, як вже зазначалося, позовні вимоги про її скасування слід вважати похідними від основних вимог про скасування рішення вищого керівного органу Партії від 30.01.2024 про відкликання позивача за народною ініціативою. А оскільки судом не встановлено підстав для скасування останнього то відсутні підстави й для задоволення і цієї частини позовних вимог.

Колегія суддів відхиляє доводи представника позивача щодо прийняття комісією вказаної постанови під час розгляду питання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, як такі, що не впливають на правомірність оскаржуваного рішення.

Матеріалами справи підтверджується, що відповідна постанова прийнята о 15:00 год. 02.02.2024, тобто до постановлення судом ухвали про забезпечення позову від 02.02.2024, якою було зупинена дія рішення позачергового з`їзду політичної партії "Українська стратегія Гройсмана" від 30.01.2024 про відкликання за народною ініціативою депутата Тульчинської міської ради ОСОБА_1 .

В той же час, у зв`язку з вжиттям судом заходів забезпечення позову, Тульчинська МТВК припинила вчинення будь-яких дій, спрямованих на завершення процедури відкликання за депутата ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Інших доводів та аргументів на користь протиправності постанови Тульчинської МТВК №3 від 02.02.2024 позивачем не наведено.

Відповідно до ч.1 ст.9, ч.1 ст.77 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

За змістом норм ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Згідно зі статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені судом, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Отже, дослідивши матеріали справи та заслухавши доводи сторін колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 .

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Зазначеним вимогам закону рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 року відповідає.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Апеляційний суд вважає, що Вінницький окружний адміністративний суд не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 30 жовтня 2024 року.

Головуючий Капустинський М.М. Судді Ватаманюк Р.В. Сапальова Т.В.