Постанова

від 30.10.2024 по справі 580/1503/24

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 580/1503/24 Суддя (судді) першої інстанції: Олексій РІДЗЕЛЬ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 жовтня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Епель О.В., Мєзєнцева Є.І., секретар судового засідання Євгейчук Ю.О., за участі представників позивача Тищенка Ю.П. та Шимановського А.В., представника відповідача Карнауха В.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Руськополянської сільської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 липня 2024 р. у справі за адміністративним позовом Руськополянської сільської ради до Черкаської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Будищенська сільська рада, Червонослобідська сільська рада, про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

12.02.2024 Руськополянська сільська рада звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування від 18.01.2024 №51-116 Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси.

Позовні вимоги мотивовано тим, що згідно з додатком до спірного рішення відбулось розширення міста Черкаси зі збільшенням площі за рахунок земель Руськополянської сільської територіальної громади, що впливає на права та інтереси жителів Руськополянської сільської територіальної громади (землевласників та землекористувачів), а також на довгострокові перспективи розвитку Руськополянської сільської територіальної громади, її бюджетне наповнення, економічний стан, у тому числі за рахунок втрати частини території та надходжень від ПДФО, плати за землю, податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03.07.2024 у задоволені позовних вимог відмовлено.

Приймаючи вказане рішення суд першої інстанції виходив з того, що доводи позивача не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права територіальної громади, оскільки, як зазначено вище, спірне рішення від 18 січня 2024 року №51-116 є лише складовою процедури погодження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту м. Черкаси, який в обов`язковому порядку проходить процедуру погодження Руськополянською сільською радою. При цьому, Руськополянська сільська рада реалізувала свою незгоду з розширенням меж м. Черкаси за рахунок її земель шляхом прийняття рішення від 16.02.2024 №43-1/VIII «Про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси», що прямо передбачено нормами Земельного кодексу України. Вказане, на думку суду першої інстанції, свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Позивачка, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції подала апеляційну скаргу в якій просить скасувати його через порушення норм матеріального та процесуального права та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу.

У судовому засіданні представники позивача підтримали апеляційну скаргу та надали додаткові письмові пояснення. Представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги і також подали письмові додаткові пояснення.

Представники третіх осіб у судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце розгляду справи повідомлялися належним чином, проте їх неявка не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності, що відповідає ч.2 статті 313 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів розглянувши справу у межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Обставини, встановлені судом.

Рішенням Черкаської міської ради від 31.01.2019 №2-3967 надано Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі міста Черкаси.

Між Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради та Державним підприємством «Черкаський науково - дослідний та проектний інститут землеустрою» укладено договір про надання послуг від 14.07.2023 №1-М, предметом якого є надання послуги зі встановлення (зміни) межі міста Черкаси.

Проект землеустрою розроблено щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси, за рахунок земель (території), зокрема Руськополянської територіальної громади.

Рішенням Черкаської міської ради від 18.01.2024 №51-116 Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси загальною площею 13129,2617 га, розроблений Державним підприємством Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою.

Пунктом 2 рішення погоджено межі та територію адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси загальною площею 13129,2617 га (згідно з додатком до цього рішення), яка утворюється з: Ділянка 1 - відповідно Генерального плану міста Черкаси площа території становить 12112,7000 га.; Ділянка 2 Оршанець - відповідно постанови Президії Верховної Ради України від 15.06.92 №2437-ХІІ Про присвоєння найменування новозбудованому населеному пункту Черкаської області та згідно рішення Черкаської обласної Ради народних депутатів від 30.10.92 №12-21 Про зміни в адміністративно-територіальному устрої окремих районів області площа території становить 1016,5617 га.

Пунктом 3 рішення передбачено відповідно до умов Договору про надання послуг №1-М від 14.07.2023, укладеного між Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради та Державним підприємством Черкаський науково - дослідний та проектний інститут землеустрою, виконавцю договору направити проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси до відповідних суб`єктів, визначених ст.186 Земельного кодексу України, для його погодження.

Пунктом 4 рішення уповноважено директора департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради або особу, що виконує його обов`язки забезпечити вжиття організаційних заходів щодо подання до Верховної Ради України проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси для його розгляду та прийняття рішення про встановлення меж міста Черкаси, в порядку, визначеному чинним законодавством.

Вказані обставини підтверджені належними, достатніми та допустимими доказами і не є спірними.

Нормативно-правове обґрунтування.

Відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 стосовно тлумачення ч.2 ст.55 Конституції України вказано, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч.2 ст.3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Стаття 140 Конституції України зокрема визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 2 статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 1 статті 5 Закону № 280/97-ВР визначено систему місцевого самоврядування яка включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Статтею 25 та 26 Закону 280/97-ВР визначені загальна компетенція сільських, селищних, міських рад та виключна компетенція сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закон № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до частини першої та другої статті 59 Закону 280/97-ВР місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, і ці рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Так, частинами 1-3 стаття 173 Земельного кодексу України встановлено, що межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.

Пунктом 1 ч.3 ст.186 Земельного кодексу України передбачено, що проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж. У разі розширення меж адміністративно-територіальної одиниці за рахунок території, що не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

У разі встановлення меж міст проект також погоджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою.

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно ч.1 статті 1 Закон №3038-VI - генеральний план населеного пункту це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1); - містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до статті 8 Закон №3038-VI рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Згідно статті 17 Закон №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

За змістом статті 18 Закон №3038-VI генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 21 Закону №3038-УІ громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону № 3038-VI передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним або юридичним особам для містобудівних потреб допускається за умови, що відповідні земельні ділянки розташовані в межах території, щодо якої затверджено принаймні один із таких видів містобудівної документації на місцевому рівні:

комплексний план, складовою частиною якого є план зонування території;

генеральний план населеного пункту, складовою якого є план зонування території;

план зонування території як окремий вид містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель";

детальний план території.

Обмеження щодо передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним або юридичним особам, визначені цією частиною, не поширюються на випадки:

розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи;

приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону;

надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов`язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

надання земельної ділянки для розміщення лінійних об`єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв`язку);

буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів;

будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об`єктів.

Відповідно до п. З та п. 4 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою КМУ від 25.05.2011 року №555 (надалі - Порядок №555) Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації; узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення); оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 20 Закону №3038-VI Для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах.

Відповідно до п. 5 ч. 7 ст. 17 Закону №303 8-УІ виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня.

Висновки суду в межах доводів апеляційної скарги.

Отже, системний аналіз наведених норм права дає підстави зробити висновок, що відповідач мав право та повноваження приймати таке спірне рішення, оскільки це входить до його повноважень, і це не є спірним у цій справі, і не є доводом позивача.

Позивач свої позовні вимоги обґрунтовував тим, що він не згоден зі змістом (суттю) спірного рішення, оскільки за рахунок земель (території) Руськополянської територіальної громади буде змінено територія (межі) Черськаської міської громади.

Отже, розглядаючи в межах доводів позовних вимог і доводів апеляційної скарги колегія суддів дійшла до наступного висновку.

З цього приводу суд першої інстанції зробив висновок, що спірне рішення про погодження проекту ще не створює для позивача будь яких негативних висновків, оскільки є лише складовою процедури погодження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту м. Черкаси.

Колегія суддів погоджується з таким висновком, оскільки протилежне судом не встановлено.

Оскаржуваним рішенням Черкаської міської ради було погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці м. Черкаси, однак це не призводить до автоматичної зміни існуючих меж м. Черкаси, оскільки така процедура потребує певних дій з боку міста та прийняття відповідних рішень певними органами.

Спірне рішення Черкаської міської ради від 18 січня 2024 року №51-116 є лише складовою процедури погодження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту м. Черкаси, який в обов`язковому порядку проходить процедуру погодження органом місцевого самоврядування, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж, тобто Руськополянською сільською радою.

Крім того, Руськополянська сільська рада реалізувала свою незгоду з розширенням меж м. Черкаси за рахунок її земель шляхом прийняття рішення від 16.02.2024 №43-1/VIII «Про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси», що прямо передбачено нормами Земельного кодексу України.

Таким чином, судом першої інстанції зроблено правильний висновок про відсутність підстав для скасування спірного рішення відповідача через те, що позивачем не доведено протиправність спірного рішення та порушення ним прав позивача.

Надаючи оцінку всім іншим доводам апелянта, судова колегія приймає до уваги Висновок № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому зазначено, що при викладенні підстав для прийняття рішення суд повинен надати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Повний текст виготовлено 04.11.2024.

Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Руськополянської сільської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 липня 2024 р. - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 липня 2024 р. у справі за адміністративним позовом Руськополянської сільської ради до Черкаської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Будищенська сільська рада, Червонослобідська сільська рада, про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

О.В. Епель

Є.І. Мєзєнцев