Постанова

від 30.01.2025 по справі 580/1503/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2025 року

м. Київ

справа № 580/1503/24

адміністративне провадження № К/990/46244/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Бевзенко В.М., Єзеров А.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Руськополянської сільської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.07.2024 (суддя: Рідзель О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 (судді: Карпушова О.В., Епель О.В., Мєзєнцев Є.І.)

у справі за позовом Руськополянської сільської ради до Черкаської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Будищенська сільська рада, Червонослобідська сільська рада, - про визнання протиправним та скасування рішення,-

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Руськополянська сільська рада звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Черкаської міської ради від 18.01.2024 №51-116 "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси".

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИН СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Черкаської міської ради від 31.01.2019 №2-3967 Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі міста Черкаси.

Між Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради та Державним підприємством «Черкаський науково - дослідний та проектний інститут землеустрою» укладено договір про надання послуг від 14.07.2023 №1-М, предметом якого є надання послуги зі встановлення (зміни) межі міста Черкаси.

Проект землеустрою розроблено щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси, за рахунок земель (території), зокрема Руськополянської територіальної громади.

Рішенням Черкаської міської ради від 18.01.2024 №51-116 "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси" погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси загальною площею 13129,2617 га, розроблений Державним підприємством "Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою".

Пунктом 2 рішення погоджено межі та територію адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси загальною площею 13129,2617 га (згідно з додатком до цього рішення), яка утворюється з: Ділянка 1 - відповідно Генерального плану міста Черкаси площа території становить 12112,7000 га.; Ділянка 2 "Оршанець" - відповідно постанови Президії Верховної Ради України від 15.06.92 №2437-ХІІ "Про присвоєння найменування новозбудованому населеному пункту Черкаської області" та згідно рішення Черкаської обласної Ради народних депутатів від 30.10.92 №12-21 "Про зміни в адміністративно-територіальному устрої окремих районів області" площа території становить 1016,5617 га.

Пунктом 3 рішення передбачено відповідно до умов Договору про надання послуг №1-М від 14.07.2023, укладеного між Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради та Державним підприємством "Черкаський науково - дослідний та проектний інститут землеустрою", виконавцю договору направити проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси до відповідних суб`єктів, визначених статтею 186 Земельного кодексу України, для його погодження.

Пунктом 4 рішення уповноважено директора департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради або особу, що виконує його обов`язки забезпечити вжиття організаційних заходів щодо подання до Верховної Ради України проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси для його розгляду та прийняття рішення про встановлення меж міста Черкаси, в порядку, визначеному чинним законодавством.

Не погоджуючись із цим рішенням, позивач звернувся з позовом до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03.07.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне рішення Черкаської міської ради від 18.01.2024 №51-116 є лише складовою процедури погодження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту м. Черкаси, який в обов`язковому порядку проходить процедуру погодження органом місцевого самоврядування, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж, тобто Руськополянською сільською радою, а тому твердження позивача у позові, що спірне рішення безумовно порушує права територіальної громади, суд вважає безпідставним.

Також суд першої інстанції виходив з того, що проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту в обов`язковому порядку погоджується органом місцевого самоврядування (державної влади), за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Руськополянської сільської ради від 16.02.2024 №43-1/VIII відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси, розроблений Державним підприємством "Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою", що свідчить про реалізацію незгоди позивача з розширенням меж м.Черкаси за рахунок земель Руськополянської сільської ради.

Також суд виходив з того, що рішення щодо зміни меж міста приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України, воно одночасно є рішенням про затвердження відповідного проекту землеустрою.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач та подав касаційну скаргу.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Відповідач у відзиві просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Крім того, 26.12.2024 відповідачем подано клопотання про закриття касаційного провадження на підставі пункту 4 частини 1 статті 339 КАС України.

Копії ухвал про відкриття касаційного провадження разом з касаційними скаргами та доданими до неї матеріалами доставлено до електронних кабінетів третіх осіб 19.12.2024 о 23:55, однак Будищенська та Червонослобідська сільські ради не скористались правом подачі відзивів на касаційну скаргу.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до пункту 29 частини 1 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

Відповідно до частин 1-3 статті 173 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.

Статтею 174 ЗК України визначено органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць.

Відповідно до частини 1 статті 174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України.

Пунктом 1 частини 3 статті 186 ЗК України передбачено, що проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж. У разі розширення меж адміністративно-територіальної одиниці за рахунок території, що не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

У разі встановлення меж міст проект також погоджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою.

Рішення Верховної Ради України, органу місцевого самоврядування про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальної одиниці одночасно є рішенням про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до статті 9 Закону України "Про землеустрій" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі Закон №858-IV) до повноважень Верховної Ради України у сфері землеустрою належать: а) визначення засад державної політики у галузі використання та охорони земель; в) затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; г) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до Конституції України.

Відповідно до пункту а) частини 1 статті 19 Закону №858-IV до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності.

Відповідно до частини 1 статті 25 Закону №858-IV документація із землеустрою розробляється в електронній та паперовій формах у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Особливим видом такої документації є документація із землеустрою, яка одночасно є містобудівною документацією, - комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, генеральні плани населених пунктів, детальні плани територій. Затверджена документація із землеустрою є публічною та загальнодоступною.

Відповідно до пункту б) частини 2 статті 25 Закону №858-IV одним із видів документації із землеустрою є проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Відповідно до статті 30 Закону №858-IV погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

Відповідно до частини 1 статті 46 Закону №858-IV для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Відповідно до частини 2 статті 46 Закону №858-IV проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.

Відповідно до частини 8 статті 46 Закону №858-IV проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Відповідно до пунктів 34, 41 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

За змістом наведених норм у процедурі встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці виділено окремо стадію погодження відповідного проекту та стадію прийняття рішення про встановлення (зміну) таких меж та відповідно затвердження проекту землеустрою.

При цьому, саме рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальної одиниці, яке одночасно є рішенням про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці, є тим рішенням, яке завершує зазначену процедуру та безпосередньо впливає на межі адміністративно-територіальної одиниці.

Під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що оскаржуваним рішенням відповідач погодив проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси.

Також цим рішенням відповідач уповноважив відповідальну особу забезпечити вжиття організаційних заходів щодо подання зазначеного проекту землеустрою до Верховної Ради України для його розгляду та прийняття рішення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Таким чином, приймаючи оскаржуване рішення, відповідач, діючи в межах наданих законом повноважень, реалізував надане законом право погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси.

При цьому, питання встановлення (зміни) меж міста Черкаси безпосередньо оскаржуваним рішенням не вирішувалось.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач, як орган місцевого самоврядування, також скористався наданим законом правом погодження проекту землеустрою про зміну меж міста Черкаси і своїм рішенням відмовив у його погодженні.

За таких обставин суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо правомірності дій відповідача та постановили рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

В цілому доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують і зводяться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.

Відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Клопотання відповідача про закриття касаційного провадження на підставі пункту 4 частини 1 статті 339 КАС України задоволенню не підлягає, оскільки на відміну від справи, яка розглядається, висновки Верховного Суду у справі № 1540/4232/18 зроблені за позовом юридичної особи, а не сільської ради, відтак стосувались застосування інших норм матеріального права та фактичних обставин.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, не допустили порушень норм процесуального права, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Руськополянської сільської ради - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.07.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2024 у справі № 580/1503/24 - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Бевзенко

А.А. Єзеров