Постанова

від 14.11.2024 по справі 380/12264/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 380/12264/20

адміністративне провадження № К/990/11530/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління з питань поводження з відходами Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2023 року (суддя Карп`як О.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року (колегія у складі суддів Коваля Р.Й., Гуляка В.В., Ільчишин Н.В.) у справі за позовом Департаменту з питань поводження з відходами Львівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування вимоги щодо усунення порушень законодавства,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Департамент з питань поводження з відходами Львівської міської ради звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 19 листопада 2020 року №06-13/6491-2020 «Щодо усунення порушень законодавства».

Свої вимоги позивач обґрунтував незгодою з висновками Держаудитслужби щодо допущених фінансових порушень. Зокрема, вважає помилковими мотиви відповідача стосовно здійснення Департаментом зайвого відшкодування додаткових витрат на вивезення твердих побутових відходів перевізникам, що призвело до незаконних витрат бюджетних коштів міського бюджету на суму 38814,3 тис. грн. Ревізією встановлено, що у відстань на одну їздку (рейс) перевізники включали рух транспортних засобів до відповідного пункту та у зворотному напрямку і саме включення у додаткові фактичні витрати перевізників вартості зворотного напрямку від полігонів до м. Львова орган фінансового контролю розцінив як порушення. Позивач доводить хибність таких висновків тим, що до 2016 року побутові відходи з міста Львова вивозилися здебільшого на полігон, який обслуговує ЛКП «Збиранка», що в 6-и кілометрах від міста, однак з припиненням роботи та повним закриттям львівського полігону захоронення побутових відходів підвідомчого ЛКП «Збиранка», збільшилася відстань до місць захоронення, тож машина перевізника мала здійснювати фактичний додатковий пробіг в обидві сторони - до полігону та назад до місця забору побутових відходів у Львові. Тобто, у виконавців послуг виникли додаткові витрати на перевантаження та перевезення побутових відходів на відстань, що не врахована в діючих тарифах. У зв`язку із цим Львівська міська рада передбачила в програмі додаткові витрати на перевезення побутових відходів на полігони та у зворотному напрямку. Позивач зі свого боку був зобов`язаний виконувати програму. Зважаючи на особливість вантажу - тверді побутові відходи, використання автомобілів, які здійснюють їх перевезення, в інших цілях є малоймовірним та жодного такого факту позивач не встановив, а тому, на його переконання, цілком правомірно оплачував перевізникам додаткові витрати з розрахунку відстані в обидві сторони (полігон-м. Львів-полігон). Наполягає на тому, що відшкодування здійснювалося у чіткій відповідності до кожного кілометра відстані. З огляду на наведене позивач вважає, що правомірно здійснював відшкодування фактичних додаткових витрат перевізникам, а отже сума 38814,3 тис. грн не може вважатися безпідставно відшкодованою.

Позивач також не погоджується з висновком Держаудитслужби про те, що внаслідок непідтвердження фактів вивезення перевізниками твердих побутових відходів з міста Львова мало місце незаконне витрачання коштів з міського бюджету, які виділялись для відшкодування виконавцям послуг з вивезення побутових відходів фактичних додаткових витрат та їх перевантаження та перевезення зі Львова, за період з 01 липня 2019 року до 30 червня 2020 року, на загальну суму 104 672 093,20 грн, що відповідач розцінив як заподіяння матеріальної шкоди (збитків). Позивач вважає, що всі первинні документи, надані перевізниками, мають повну і достатню інформацію на підтвердження фактів перевезення побутових відходів. Указане підтверджується і GPS маршрутів. Крім цього, укладені договори не містили умов щодо обмежень (заборони) перевізників в укладенні договорів з іншими суб`єктами господарської діяльності для виконання обов`язків перевізника за договором з позивачем. Тому переконує, що не мав правових підстав не здійснювати відшкодувань.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року, в задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції керувався тим, що у розглядуваному випадку Західний офіс Держаудитслужби пред`явив вимогу Департаменту з питань поводження з відходами Львівської міської ради, де визначено виявлені збитки та їхній розмір. Оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

За висновком суду оспорювана позивачем вимога не створює для нього юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом формування вимоги та її надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Позивач має право усунути вказані в вимозі та акті ревізії порушення будь-яким способом, а у разі незгоди з викладеними у вимозі порушеннями та відповідно невиконанні вимоги, така бездіяльність не буде мати негативних наслідків для підконтрольного суб`єкта. Отже, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а також те, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлені позивачем у розглядуваному адміністративному позові вимоги є передчасними.

Суд апеляційної інстанції повною мірою погодився з висновками місцевого адміністративного суду та зазначив, що в оскаржуваній вимозі відповідач вказав на факт заподіяння збитків, зазначив їх розмір та зобов`язав вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку. Водночас, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Департаментом позовна вимога є передчасною.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі Управління з питань поводження з відходами Львівської міської ради (правонаступник Департаменту з питань поводження з відходами Львівської міської ради) просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2023 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Підставою касаційного оскарження скаржник указав пункти 1 та 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Свої доводи мотивує тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми статей 10 та 15 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII) без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, від 22 жовтня 2020 у справі №820/3089/17, від 31 травня та 02 листопада 2021 року у справах №826/18686/16 та №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 29 березня 2023 року у справі №160/17775/21, де Верховний Суд, розглянувши питання правової природи вимоги органів державного фінансового контролю, висловив позицію щодо можливості оскарження в судовому порядку цих вимог за позовами підконтрольних установ, яких ці вимоги стосуються.

Позивач переконує, що спірна вимога, яка є індивідуальним актом, спрямована на коригування роботи Департаменту з питань поводження з відходами Львівської міської ради, оскільки полягає в тому, щоб «забезпечити відшкодування на користь міського бюджету шкоди (збитків), коштів за вивезення ТПВ», є обов`язковою до виконання, породжує для позивача права і обов`язки.

Разом із цим, скаржник наголошує, що суд першої інстанції, указавши на те, що вимога Держаудитслужби не підлягає окремому оскарженню в судовому порядку, взагалі не досліджував наявні в матеріалах справи докази та не надав жодної оцінки обставинам справи. Не усунув цих недоліків і апеляційний суд. Отже, на переконання скаржника, судами попередніх інстанцій не досліджено наявні у матеріалах справи докази та не надано оцінку обставинам справи.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 12 квітня 2024 року визнано поважними причини пропуску Управлінням з питань поводження з відходами Львівської міської ради строку на касаційне оскарження рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2023 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року, поновлено цей строк та відкрито касаційне провадження за поданою позивачем касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду від 06 листопада 2024 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Суди попередніх інстанцій установили, що з 03 липня до 23 жовтня 2020 року у Департаменті з питань поводження з відходами Львівської міської ради було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2017 року до 30 червня 2020 року.

За результатами перевірки було складено акт від 30 жовтня 2020 року за №06-24/10 ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту з питань поводження з відходами Львівської міської ради за період з 01 січня 2017 року до 30 червня 2020 року.

19 листопада 2020 року Західний офіс Держаудитслужби оформив вимогу /лист за вих.№06-13/6491-2020 «Щодо усунення порушень законодавства».

У вимозі відповідач вказав на ряд порушень, які, на його думку, допустив позивач під час здійснення господарської діяльності протягом ревізійного періоду.

Зокрема, орган фінансового контролю зазначив, що внаслідок порушення пункту 3 Програми відшкодування додаткових витрат на вивезення твердих побутових відходів, затверджених ухвалою Львівської міської ради від 20 червня 2019 року №5163, всупереч частинам першій, другій статті 193 Господарського кодексу України та підпунктів 2.3. Договорів про відшкодування додаткових витрат на вивезення твердих побутових відходів, укладених Департаментом з названими в акті перевізниками твердих побутових відходів та включенням до розрахунків відстаней від полігонів у зворотному напрямку до м. Львова в період з 01 липня 2019 року до 30 червня 2020 року за КПКВК 1216014 «Забезпечення збору та вивезення сміття і відходів» КЕВК 2610, Департаментом проведено зайве відшкодування додаткових витрат на вивезення твердих побутових відході» перевізникам, що призвело до незаконних витрат коштів міського бюджету на суму 38 814,3 тис. грн. У вимозі зазначено, що в розумінні статті 22 Цивільного кодексу України та статті 224 Господарського кодексу України така сума є матеріальною шкодою (збитками).

Крім цього, внаслідок непідтвердження фактів вивезення указаними в акті перевізниками твердих побутових відходів з м. Львова встановлено незаконне витрачання коштів з міського бюджету, що виділялись для відшкодування виконавцям послуг з вивезення побутових відходів фактичних додаткових витрат та їх перевантаження та перевезення з м. Львова за період з 01 липня 2019 року до 30 червня 2020 року на загальну суму 104 672 093,20 грн.

Також за висновком відповідача, Департаментом проведено зайве відшкодування додаткових витрат на вивезення твердих побутових відходів перевізникам, що призвело до незаконних витрат коштів міського бюджету на загальну суму 88,5 тис. грн. Аргументи перевіряючих у цій частині зводяться до того, що ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» не зменшив відстань до полігону в с. Вербляни на 12 км, як це передбачено умовами договору від 23 липня 2019 року №41337411/8, так само ТзОВ «Грінера Україна» не зменшило відстань до полігону в м. Жидачів на 12 км, як це передбачено умовами договору від 23 липня 2019 року №41337411/10, натомість Департамент прийняв та відшкодував фактичні додаткові витрати. Орган фінансового контролю розцінив зазначене як завищення фактичних додаткових витрат на вивезення твердих побутових відходів на загальну суму 88,5 тис. грн, в тому числі, ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» на суму 79,1 тис. грн та ТзОВ «Грінера Україна» на суму 9,4 тис.

Загалом ревізією встановлено вчинення позивачем фінансових порушень, що призвели до втрат коштів та завдання місцевому бюджету матеріальної шкоди (збитків) в розумінні статті 22 Цивільного кодексу України та статті 224 Господарського кодексу України на загальну суму 143 574,9 тис. грн.

В оспорюваній вимозі орган фінансового контролю зазначив, що з метою усунення зазначених порушень вимагає забезпечити відшкодування на користь міського бюджету шкоди (збитків), коштів за вивезення твердих побутових відходів, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України та статей 610-625 Цивільного кодексу України. Указав також, що згідно зі статтею 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб Держаудитслужби є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що ревізуються, і що в разі неусунення порушень законодавства в установлений строк, орган державного фінансового контролю ініціює питання про відповідність керівника установи займаній посаді та має право на звернення до суду в інтересах держави щодо забезпечення відшкодування виявлених порушень.

Не погоджуючись з вище переліченими порушеннями, визначеними відповідачем, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону №2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону №2939-XII та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом №2939-XII.

За змістом частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 13 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку; а згідно з пунктом 10 цієї ж правової норми - звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.

Спершу, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктами 1 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме з огляду на доводи скаржника щодо неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, від 22 жовтня 2020 у справі №820/3089/17, від 31 травня та 02 листопада 2021 року у справах №826/18686/16 та №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 29 березня 2023 року у справі №160/17775/21, де суд касаційної інстанції, розглянувши питання правової природи вимоги органів державного фінансового контролю, висловив позицію щодо можливості оскарження в судовому порядку цих вимог за позовами підконтрольних установ, яких ці вимоги стосуються. Попри це, суди першої та апеляційної інстанції констатували, що оспорювана вимога Держаудитслужби, у якій визначено виявлені збитки та їхній розмір, не створює для позивача юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, у зв`язку із чим взагалі не досліджували наявні в матеріалах справи докази та не надали жодної оцінки обставинам справи, зокрема й обґрунтованості установлених відповідачем порушень.

Надаючи оцінку доводам скаржника, колегія суддів зазначає, що Верховний Суд вже розглядав справу з подібними спірними правовідносинами між тими ж сторонами (постанова від 12 вересня 2024 року у справі №380/26300/23).

За правовою позицією, викладеною у згаданих постановах Великої Палати Верховного Суду (постанова від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (постанови від 22 жовтня 2020 у справі №820/3089/17, від 31 травня та 02 листопада 2021 року у справах №826/18686/16 та №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 29 березня 2023 року у справі №160/17775/21) правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Зокрема, у постанові від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20 Верховний Суд зазначив «вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.

Отже, вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Верховний Суд у справі №826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

До того ж, у цій постанові Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

До подібних висновків дійшов також Верховний Суд у постановах від 11 вересня 2018 року у справі №825/1481/16, від 11 жовтня 2018 року у справі №813/4101/17, від 20 листопада 2018 року у справі №815/4223/16, від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17.

Отже, як уже зазначалося, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує ця вимога обов`язки для позивача.

Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі №560/4370/22.

Тобто, колегія суддів звертає увагу, що дійсно Верховним Судом сформований висновок про можливість оскарження вимоги контролюючого органу, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від такого висновку.

Приймаючи оскаржувані судові акти про відмову в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій посилалися на позицію Верховного Суду України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах № 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14, від 02 грудня 2015 року у справі №21-3609а15 (№826/80/13-а) та Верховного Суду від 20 лютого 2018 у справі №822/2087/17, від 30 січня 2018 року у справі №806/999/14, від 08 травня 2018 у справі №802/458/14-а, від 25 травня 2018 року у справі №810/4712/14, від 23 грудня 2019 року у справі №815/4341/14, від 14 лютого 2020 року у справах №440/1242/19, №825/3661/15-а, від 18 березня 2020 року у справі №813/3831/17, від 02 листопада 2023 року у справі №160/13920/20, яка полягає у тому, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Між тим, Верховний Суд у постанові від 12 вересня 2024 року в справі №380/26300/23 вже звертав увагу на те, що ці постанови не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході ревізії збитки.

Беручи до уваги викладене, слід констатувати, що наведені скаржником у касаційній скарзі доводи та їх обґрунтування з посиланням на судову практику Верховного Суду, заслуговують на увагу.

Колегія суддів зауважує, що ключовим питанням у цій справі є можливість підконтрольної установи звернутися до суду з позовом про визнання протиправною вимоги зобов`язального характеру, у якій орган фінансового контролю вимагає забезпечити відшкодування на користь міського бюджету шкоди (збитків), коштів за вивезення твердих побутових відходів, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України та статей 610-625 Цивільного кодексу України.

Верховний Суд у постанові від 25 липня 2024 року в справі №160/12986/21 указав на те, що задля вирішення питання порядку оскарження вимоги, яка спрямована на відшкодування збитків, на його переконання, першочергово слід дослідити чи була дотримана контролюючим органом процедура проведення перевірки, підстави її проведення (якщо цим мотивовано підстави позову) і, як наслідок, правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цих питань та встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.

Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов`язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті «права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень».

Водночас правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення. Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням, судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні.

Беручи до уваги викладене, Верховний Суд погоджується з наведеними у касаційній скарзі доводами про те, що всупереч викладеним висновкам Верховного Суду, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою безпосередні підстави звернення до суду, не дослідили наявні в матеріалах справи докази та не надали жодної оцінки обставинам справи.

Водночас з огляду на положення статті 341 КАС України Верховний Суд позбавлений можливості дослідити питання щодо дотримання відповідачем процедури проведення ревізії, за результатом якої складено оскаржувану вимогу, а також обґрунтованість констатованих органом фінансового контролю порушень, оскільки суди не досліджували цих обставин та не надавали їм оцінки, що в силу вимог процесуального закону зумовлює необхідність скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Ураховуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття цього касаційного провадження, Верховний Суд установив порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

В силу положень частини другої статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові, та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити рівні права учасників процесу у наданні ними доказів для всебічного і повного дослідження та вивчення всіх обставин цієї справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.

Висновки щодо судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління з питань поводження з відходами Львівської міської ради задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року - скасувати, а справу №380/12264/20 направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

М.В. Білак

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду